Решение от 27.11.2006 г № А50-14788/2006-А6

О признании недействующими пункта 2.7 в части утверждения организатором перевозок формы паспорта маршрута, пункта 3.6 в части установления требования о соответствии подвижного состава и его технического состояния паспорту маршрута, пункта 7.5 в части наделения полномочиями в сфере контроля линейных диспетчеров МУ «Горпассажиравтотранс» и общественных контролеров Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138

Резолютивная часть решения объявлена 21.11.2006 г.
Полный текст решения изготовлен судом 27.11.2006 г.
Арбитражный суд Пермской области в составе

председательствующего: А.Н.Саксоновой,
судей:                 Е.Е.Васевой,
                       И.В.Байдиной,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Н.В.Якимовой, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автоликон-Экспресс-2" (г. Пермь) к Пермской городской Думе об оспаривании нормативного правового акта в части
с участием Прокурора Пермского края, а также третьих лиц: индивидуального предпринимателя Наймарк Марины Валентиновны, Администрации города Перми, Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, Управления государственного автодорожного надзора по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю
В судебном заседании приняли участие представители:
заявителя - Вохмянин А.Б., директор (предъявлен паспорт), Осыко М.Ю. (доверенность от 06.12.2005 г.),
органа местного самоуправления, принявшего оспариваемый нормативный акт - Грибов Д.Б. (доверенность от 21.12.2005 г.),
третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора (ИП Наймарк М.В.) - Сафина А.Р. (доверенность от 18.09.2006 г.)
Прокурора Пермского края - Бабушкина О.В. (предъявлено удостоверение),
третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора:
Администрации города Перми - Ситчихин И.А. (доверенность от 06.06.2006 г.);
Федеральной антимонопольной службы России - Меновщикова Н.Б. (доверенность от 12.10.2006 г.),
Управления государственного автодорожного надзора по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу - Хабаров В.Б. (доверенность от 12.10.2006 г.);
Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю - Меновщикова Н.Б. (доверенность от 18.10.2006 г.)
Представители Министерства транспорта РФ в судебное заседание не прибыли.
Процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов составу суда и помощнику судьи не заявлено.
Общество с ограниченной ответственностью "Автоликон-Экспресс-2" обратилось в арбитражный суд Пермской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 АПК РФ) о признании недействующим в части п.п. 1.2-1.5, 2.3.1, 2.6.1, 2.6.3, 2.6.4, 2.7, 3.1, 3.4.3, 3.5, 3.6, 4.1, 4.4, 4.6, 4.7, 4.10, 5.2.1, 5.4.1, 5.4.2, 5.4.5, 6.4, 6.8, 7.5 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138, как неправомерно ограничивающего предпринимательскую деятельность заявителя в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом. По мнению Общества, отдельные положения оспариваемого нормативного акта не соответствуют ст. 2, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 3, 5 Федерального закона РФ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд", ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, а также Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", п/п "б" п. 1, п/п "а" п. 3 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 10.06.2002 г. N 402, ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п. 5.2, п. 5.1-5.2.2, 5.2.4 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2, п. 13.1 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 31.12.1981 г. N 200.
В соответствии с определением суда от 27.09.2006 г. в начатый заявителем процесс в статусе третьего лица с самостоятельными требованиями вступила индивидуальный предприниматель Наймарк М.В., которая, оспаривая решение Пермской городской Думы, просит признать недействующими в полном объеме пункты 3.1, 3.11, 4.1, 4.4, 4.6, 4.10, 6.8, 7.5 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.07.2006 г. N 138, а пункты 2.7, 5.2.1, 5.2.2 Положения признать недействующими в части распространения их действия на индивидуальных предпринимателей и предприятия частной формы собственности.
Пермская городская Дума заявленные требования отклоняет, ссылаясь на законность оспариваемого нормативного акта и отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
Третье лицо - Администрация города Перми как исполнитель и организатор перевозок по оспариваемому нормативному акту против удовлетворения требований заинтересованных лиц (ООО "Автоликон-Экспресс-2" и ИП Наймарк М.В.) возражает по мотивам, изложенным в отзыве. По мнению Администрации, оспариваемый нормативный акт принят представительным органом города Перми в соответствии с пп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в пределах компетенции органов местного самоуправления городского округа, не нарушает права и законные интересы заявителей и не создает препятствий для осуществления деятельности, поскольку оспариваемое Положение регулирует только отношения по организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на муниципальных маршрутах регулярного сообщения, организованных органами местного самоуправления города Перми.
Третье лицо - Управление государственного автодорожного надзора по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу как лицензирующий орган субъекта Российской Федерации по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, заявленные требования считает частично обоснованными. В обоснование своих доводов лицензирующий орган указывает в отзыве, что содержащиеся в оспариваемом Положении термины и понятия не соответствуют федеральному законодательству, трудны для уяснения, обладают неопределенностью, что приводит к затруднению их применения. Со своей стороны лицензирующий орган считает, что до устранения противоречий в терминологии следует признать недействующим оспариваемое Положения в части пунктов 1.2, 1.3, 4.1, 4.4, 4.6, 4.10, 2.3.1, 5.4.1, 5.4.5, 2.7, 3.1, абзац 2 пункта 5.2.1, п. 7.5.
Федеральная антимонопольная служба и Управление ФАС РФ по Пермскому краю поддерживают заявление ООО "Автоликон-Экспресс-2" по мотивам, изложенным в отзывах. По мнению антимонопольных органов, анализ оспариваемого Положения выявил наличие норм, ограничивающих конкуренцию в сфере пассажирских перевозок, поэтому ФАС России и Управление ФАС по Пермскому краю согласны с доводами заявителей о признании недействующим оспариваемого Положения об организации пассажирских перевозок в части пунктов 1.3, 5.4.1, 5.4.2, 5.4.3, 2.6.1, 2.6.4, 3.1, 3.6, 6.8.
Прокурором Пермского края в материалы арбитражного дела представлено заключение, согласно которому Прокурор считает подлежащими удовлетворению требования ООО "Автоликон-Экспресс-2" и ИП Наймарк М.В. в части признания недействующими п.п. 1.3, 2.7, 3.1, 3.5, 3.6, 5.2.2, 7.5, 3.4.3 оспариваемого Положения.
В предварительном судебном заседании представителем Пермской городской Думой было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу в части оспаривания норм раздела 4 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми (пункты 4.1; 4.4, 4.6; 4.7; 4.10), поскольку в указанной части нормативный акт не вступил в действие на основании п. 3 решения Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138. Названной нормой установлено, что нормы раздела 4 Положения, предусматривающие допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярного сообщения на основе открытого конкурса, вводятся в действие с момента утверждения администрацией города положения, устанавливающего порядок проведения конкурсов.
Ходатайство Пермской городской Думы о прекращении производства по делу, об удовлетворении которого также просят Администрация города Перми, Прокурор Пермского края, судом отклонено в силу следующего.
В судебном заседании представителями Пермской городской Думы и Администрации города Перми даны противоречивые объяснения о том, в какой части действуют нормы раздела 4 оспариваемого Положения.
Между тем, целесообразность специального указания в п. 3 решения Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138 на иной порядок вступления в законную силу норм раздела 4 Положения, предусматривающих допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярного сообщения на основе открытого конкурса, только в отношении норм раздела 4 отсутствует, поскольку иные нормы принятого Положения, так или иначе связанные с введением правил о конкурсе, несмотря на вступление их в законную силу, фактически в действие не введены.
Кроме того, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 12.07.2006 г. N 182-О, прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь одного факта не введения в действие его отдельных оспариваемых положений фактически приведет к отказу ООО "Автоликон-Экспресс-2" и ИП Наймарк М.В. (далее по тексту - заявители) в судебной защите их прав и свобод, с нарушением которых заявители связывают свое обращение в арбитражный суд (ст. 151 АПК РФ) и не отвечает публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного акта по существу. Поэтому, принимая во внимание, что в делах, возникающих из публичных отношений, приоритетные задачи судопроизводства, определяются интересами законности, защиты оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, арбитражный суд не может быть связан тем фактом, что нормы раздела 4 оспариваемого Положения не введены в действие, в связи с чем считает необходимым и возможным рассмотрение дела по существу.
Решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138 утверждено "Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми" (далее - оспариваемое Положение), которое опубликовано в Российской газете 21.07.2006 г.
Из анализа оспариваемого Положения следует, что оно регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом общего пользования, устанавливает основные принципы организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярного сообщения автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми (по территориальному признаку - на муниципальных (городских) маршрутах регулярного сообщения) и является обязательным для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории города. Понятия "коммерческие перевозки", о которых говорит заявитель, ни оспариваемое Положение, ни действующее законодательство не содержит. Согласно п. 1.3 (абзац 15) Положения перевозки транспортом общего пользования - это перевозки пассажиров, выполняемые на основании публичного договора с применением регулируемых тарифов и с предоставлением всех видов льгот по оплате проезда, установленных в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Пермского края или органов местного самоуправления города Перми. При рассмотрении дела судом принято во внимание, что Постановлением Администрации города Перми от 04.07.2006 г. N 1148 утверждена единая сеть маршрутов регулярного сообщения пассажирского транспорта общего пользования города Перми. В силу положений абзаца 13 пункта 1.3, п. 1.5 оспариваемого Положения, а также Постановления администрации г. Перми от 13.05.2005 г. N 1017 организатором пассажирских перевозок является Администрация г. Перми.
Судом установлено и не оспаривается заявителями, что обжалуемый нормативный акт принят представительным органом города Перми в пределах ведения органов местного самоуправления городского округа.
Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся только федеральный транспорт и федеральные пути сообщения. Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации не отнесены и к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Следовательно, рассматриваемая сфера деятельности и ее регулирование являются предметом ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В подпункте 20 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 154-ФЗ) было установлено, что в ведении муниципальных образований находится организация транспортного обслуживания населения.
В соответствии с п.п. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
В соответствии с п. 6 ст. 72 Закона РФ от 06.07.1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон о местном самоуправлении) орган местного самоуправления осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города, обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе, организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
В силу положений статей 1, 2, 3, 4, 5, 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее по тексту - Закон о безопасности дорожного движения) органы местного самоуправления при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан обязаны соблюдать нормы данного Федерального закона и законодательства субъектов в области безопасности дорожного движения.
Согласно п.п. 7 п. 1 ст. 8 Устава города Перми к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
В соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, при этом в силу ст. 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления.
Таким образом, федеральное законодательство относит решение вопросов организации транспортного обслуживания населения к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Поскольку в силу вышеназванных норм закона вопросы организации транспортного обслуживания в границах городского округа, в том числе утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта, привлечение на договорных началах к транспортному обслуживанию перевозчиков, действующих на территории города, определение потребности населения в перевозках, в том числе в режиме маршрутного такси, создание регулярных маршрутов пассажирского автотранспорта общего пользования (в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, соблюдения безопасности дорожного движения) решаются органом местного самоуправления самостоятельно, то в рассматриваемом случае не имеет правового значения, в какой форме орган местного самоуправления в оспариваемом Положении выразил свое волеизъявление при решении спорных вопросов, и что оспаривается заявителем по смысловому значению слов (утверждение, согласование и т.д.).
При разрешении спора судом также принято во внимание, что в настоящее время в условиях реформирования рынка услуг пассажирского транспорта на федеральном уровне не приняты законы, регулирующие работу общественного транспорта в городе, не установлено конкретное содержание деятельности органов местного самоуправления по организации транспортного обслуживания населения, не определены механизмы формирования на пассажирском транспорте конкурентной среды, в том числе конкурсный доступ перевозчиков на городскую маршрутную сеть и принципы договорных отношений между перевозчиками и органами местного самоуправления.
Общие условия перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования определены Уставом автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г. N 12. В соответствии со ст. 6 Устава Министерство автомобильного транспорта РСФСР утверждает с последующим опубликованием Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР.
Согласно п. 5.2.1 раздела II Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 г. N 395, Министерство транспорта Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере автомобильного, городского электрического и промышленного транспорта, самостоятельно принимает нормативные правовые акты (издает приказы) в установленной сфере деятельности, в том числе правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов.
Ранее, во исполнение ст. 6 Устава автомобильного транспорта, Минавтотранспортом РСФСР были изданы приказы, имеющие нормативный характер в сфере автомобильных перевозок, в том числе: Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200 "Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", в соответствии с которым установлены основные принципы организации пассажирских перевозок, порядок работы транспортных предприятий и организаций, осуществляющих пассажирские перевозки; Приказ Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 г. N 176 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР"; Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами". Указанные акты действуют и в настоящее время.
Таким образом, нормативное регулирование деятельности городского пассажирского транспорта, в том числе и организации транспортного обслуживания населения, осуществляется органом местного самоуправления в пределах полномочий, установленных ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 6 ст. 72 Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации", п.п. 7 п. 1 ст. 8 Устава города Перми, в соответствии с нормами федеральных законов "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ, "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 г. N 948-1 (до 26.10.2006 г.), "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ (с 26.10.2006 г.), законодательства в сфере лицензирования деятельности по перевозке пассажиров, а также с учетом требований Устава автомобильного транспорта РСФСР, Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР (Приказ Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 г. N 176), Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200), Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов (Приказ Минтранса РФ от 09.03.1995 г. N 27), Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2), иных нормативных актов Минтранса РФ по регулированию отношений в сфере автомобильного транспорта.
С учетом изложенного, Пермской городской Думой при разработке и утверждении оспариваемого Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми должны быть учтены нормы Устава автомобильного транспорта РСФСР, а также нормативные требования приказов Минтранса РФ (Минавтотранса РСФСР), на соответствие которым подлежит проверке оспариваемый нормативный акт, в связи с чем судом отклоняются доводы Пермской городской Думы о том, что отдельные вышеназванные акты (Устав автомобильного транспорта, приказы Министерства транспорта РФ) носят рекомендательный характер, не являются для органов местного самоуправления нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, и на соответствие которым не может быть проверен принятый нормативный акт.
Проверив законность оспариваемого Положения Пермской городской Думы на предмет его соответствия нормативным актам, указанным в заявлениях ООО "Автоликон-Экспресс-2" и ИП Наймарк М.В., судом установлено, что требования заинтересованных лиц подлежат частичному удовлетворению.
Оспаривая пункты 1.2, 4.1, 4.6, 4.10 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, заявитель - ООО "Автоликон-Экспресс-2" считает, что указанные нормы следует признать недействующими в той части, в которой они ограничивают доступ всем перевозчикам к выполнению перевозок конкурсом, а также обязанностью заключить договор с организатором пассажирских перевозок. Индивидуальный предприниматель Наймарк М.В. также просит признать недействующими в полном объеме нормы пунктов 4.1, 4.6, 4.10 оспариваемого Положения. По мнению Общества и ИП Наймарк М.В. (далее по тексту - заявители), введение норм о конкурсе и установление правил о заключении договора между перевозчиком и организатором пассажирских перевозок следует рассматривать как установление дополнительных по сравнению с действующими лицензионными требованиями условий для реализации хозяйствующими субъектами своего права на осуществление предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. Общество указывает, что в соответствии с действующими нормами транспортного законодательства среди оснований, необходимых перевозчику для начала работы на маршруте отсутствуют такие критерии, как обязательность участия в муниципальном конкурсе и заключение по его результатам договора с организатором перевозок. Проведение конкурса и заключение договора в качестве обязательного условия получения права работы на любых маршрутах, по мнению Общества, наделяет администрацию города Перми полномочиями, которые могут иметь своим результатом произвольное, то есть не основанное на законодательстве, ограничение конкуренции, что является нарушением п.п. 1 п. 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". ИП Наймарк М.В. утверждает, что для осуществления деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом достаточным является получение соответствующей лицензии, а также разработка и утверждение паспорта и схемы маршрута, иных требований действующее федеральное законодательство не устанавливает. Соответственно заявители считают, что в указанной части оспариваемое Положение противоречит ст. 2, 125 ГК РФ, ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", ст. 14 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", ст. 3, 5 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд", п.п. 5.1-5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2), пункту 13.1 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200), Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Доводы заинтересованных лиц судом исследованы и отклонены.
Как отмечено выше, орган местного самоуправления осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население района или города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории района или города (п. 6 ст. 76 Закона о местном самоуправлении). В силу указанного, проведение конкурса, а также привлечение перевозчиков на договорной основе к перевозке граждан транспортом общего пользования на регулярных маршрутах муниципального образования создает одинаковые правовые условия работы для перевозчиков всех форм собственности, что не противоречит статье 7 Закона РФ "О конкуренции...", действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного акта, и ст. 15 вновь принятого Федерального закона "О защите конкуренции". Кроме того, согласно ст. 3 Федерального закона "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Сам по себе конкурсный отбор перевозчиков не ограничивает конкуренцию на рынке регулярных перевозок, а напротив, создает условия для формирования конкурентной среды, так как каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники которого равны между собой, самостоятельные действия каждого из них будут влиять на результаты конкурса и победителем будет определен лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Более того, процедуры конкурсного отбора прозрачнее действующих административных барьеров, что позволит перевозчикам защищать свои права и законные интересы в судебном порядке. Кроме того, заслуживают внимания доводы Пермской городской Думы и Администрации города Перми о том, что необходимостью введения конкурсного отбора перевозчиков является ограниченная пропускная способность существующих объектов транспортной инфраструктуры, рассчитанная исходя из требований безопасности.
В условиях реформирования рынка услуг пассажирского транспорта и формирования правовых условий, обеспечивающих доступ всех перевозчиков на локальные рынки транспортных услуг в любом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании, конечный перечень конкурсных критериев, а также условий допуска перевозчика к выполнению регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования через оформление договора на осуществление перевозок установит федеральный законодатель (проект Федерального закона "Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации").
Поскольку в настоящее время органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы организации транспортного обслуживания в границах городского округа, в том числе путем заключения договоров на транспортному обслуживанию перевозчиков, действующих на территории города, то правила, установленные в п.п. 1.2, 4.1, 4.6, 4.10 оспариваемого Положения, не могут рассматриваться как несоответствующие ст. 2, 125 ГК РФ, ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, ст. 72 Бюджетного кодекса РФ, ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", ст. 14 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", ст. 3, 5 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд", нормативным актам Минтранса РФ и нарушающие права перевозчиков при осуществлении предпринимательской деятельности. Кроме того, заявителями не оспаривается, что нормы раздела 4 Положения, предусматривающие допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярного сообщения на основе открытого конкурса, в действие не введены, поскольку не принято соответствующее Положение, устанавливающего порядок проведения конкурсов.
Пункты 4.4 и 4.7 оспариваемого Положения, по мнению заявителей, подлежат признанию недействующими в той части, в которой они предоставляют право осуществлять исполнение перевозок отдельным хозяйствующим субъектам без проведения конкурса на срок до одного года и ограничивают право иных перевозчиков на участие в муниципальном конкурсе с целью получения соответствующего муниципального заказа.
В соответствии с п. 4.4 оспариваемого Положения допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса возможен в случае, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса.
В соответствии с абзацем вторым п. 4.7 оспариваемого Положения договор на осуществление регулярных перевозок, распределенных без проведения конкурса, заключается на срок не более одного года.
Как выше установлено судом, организация транспортного обслуживания населения осуществляется органами местного самоуправления, в том числе посредством проведения конкурса и заключения договоров на осуществление регулярных перевозок между организатором пассажирских перевозок и перевозчиком, получившим право их выполнения в соответствии с порядком, установленным в оспариваемом Положении. С учетом вывода суда о допустимости проведения конкурса, конкретные условия его не проведения, а также условия допуска перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса определяются органом местного самоуправления самостоятельно.
У администрации города есть право предусмотреть возможность организации допуска перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса в случае, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса. Это волеизъявление органа власти и оно отвечает антимонопольному законодательству, в той части, в которой оно выражено в оспариваемом Положении. Иного суду заявителями не доказано. Нарушения прав заявителей судом не установлено. Кроме того, оспариваемые нормы раздела 4 Положения, в действие не введены.
Ссылка заявителей на несоответствие оспариваемого Положения Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд" судом отклоняется, поскольку из текста оспариваемого Положения не следует, что оно регулирует отношения, связанные с перевозкой пассажиров в рамках муниципального заказа, действие Положения распространяется на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на маршрутам регулярного сообщения на территории города Перми (городские муниципальные маршруты).
Судом также не принимаются доводы заявителей о том, что обжалуемый акт не соответствует законодательству в сфере лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом. Оспариваемые пункты не вводят повторного лицензирования деятельности перевозчиков и не ограничивают права заявителей, как они считают, так как определение организатором перевозок условий, при которых перевозчик может быть допущен к работе, направлено лишь на реализацию уполномоченным органом комплекса мер в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках и обеспечение их безопасности. При этом, лицензия еще не означает наличие права лицензиата на осуществление пассажирских перевозок вне рамок законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации транспортного обслуживания и дорожного движения.
С учетом изложенного выше требования заявителей о признании оспариваемого Положения недействующим в части пунктов 1.2, 4.1, 4.6, 4.10, 4.4, 4.7 судом отклоняются.
В то же время суд находит обоснованным довод предпринимателя Наймарк М.В., изложенный в заявлении и озвученный в судебном заседании, о несоответствии закону нормы п. 4.5.5 оспариваемого Положения, предусматривающей, что победителем конкурса признается перевозчик, который предложил наибольший размер средств, перечисляемых в бюджет города. Однако в судебном заседании представитель предпринимателя подтвердила, что самостоятельного требования о признании оспариваемого Положения Пермской городской Думы в части пункта 4.5.5 не заявлено. Обществом также в указанной части нормативный акт Пермской городской Думы в судебном порядке не оспаривается.
Далее, ООО "Автоликон-Экспресс-2" считает, что пункты 1.3, 2.3.1, 5.4.1, 5.4.2, 5.4.5 оспариваемого Положения подлежат признанию недействующими в части определения понятия "перевозки в режиме маршрутного такси" (абзац 25 п. 1.3), а также в части разрешения при перевозке в режиме маршрутного такси посадки пассажиров по их требованию в любом месте маршрута регулярного сообщения (абзац 3 п. 2.3.1, п. 5.4.5) и установления ограничения по вместимости автобусов, функционирующих в режиме маршрутного такси (абзац 25 п. 1.3, п. 5.4.2), ссылаясь на несоответствие в указанной части оспариваемого нормативного акта ст. 7 Закона РФ "О конкуренции...", Постановлению Правительства РФ N 402 от 10.06.2002 г., п. 76, п. 78 Приказа Минтранса РФ N 176, Приказу Минавтотранса РСФСР от 08.01.1997 г. N 2. Ограничение конкуренции заявитель усматривает в прямом запрете оспариваемой нормой владельцам автобусов вместимостью более 18 посадочных мест осуществлять коммерческие перевозки в режиме маршрутного такси и предоставлении необоснованных преимуществ владельцам автобусов вместимостью не более 18 посадочных мест.
Однако Обществом не учтено следующее.
Поскольку в п. 2.3.1 оспариваемого положения Пермской городской Думой принято решение о необходимости осуществления регулярных пассажирских перевозок также и в режиме маршрутного такси, которое отнесено к транспорту общего пользования, то Администрация города Перми как организатор пассажирских перевозок и орган местного самоуправления, самостоятельно разрешающий вопросы местного значения, вправе установить требования по максимальной вместимости транспорта, который будет осуществлять таксомоторные перевозки, поскольку это обусловлено прежде всего ограниченной пропускной способностью объектов транспортной инфраструктуры и соответствует п. 162, п. 167 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200). Кроме того, согласно п. 5.4.1 оспариваемого Положения перевозки в режиме маршрутного такси организуются с целью предоставления населению услуг повышенной комфортности за счет перевозки пассажиров только на местах для сидения, повышенной скорости сообщения.
Общество ошибочно полагает, что перевозки в режиме маршрутного такси по оспариваемому Положению - это перевозки транспортом по коммерческим тарифам. Исходя из смысла пунктов 1.3 и 2.3.1 в совокупности с нормами положений п. 1.3 (абзац 15), п. 1.4, п. 1.5 оспариваемого Положения перевозки в режиме маршрутного такси - это регулярные перевозки пассажиров, выполняемые на основании публичного договора с применением регулируемых тарифов и с предоставлением всех видов льгот по оплате проезда, предусмотренных законами или иными правовыми актами органов власти различных уровней, в автобусах общего пользования вместимостью не более 18 посадочных мест, предусматривающие посадку и высадку пассажиров по их требованию, в любом месте маршрута регулярного сообщения с соблюдением правил дорожного движения.
Второе оспариваемое заявителем положение в части, предусматривающей посадку пассажиров не только на остановочных пунктах, но и в пути следования при наличии свободных мест, по сути относится к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (п. 4 ст. 6 Закона о безопасности дорожного движения). Как следует из абзаца 3 пункта 2.2.1, п. 5.4.5 оспариваемого Положения Пермской городской Думой предусмотрено, что посадка пассажиров допустима при наличии в автобусе свободных мест на остановочных пунктах и в любом месте маршрута регулярного сообщения при условии соблюдений правил дорожного движения, что соответствует п. 167 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200) и не противоречит п.п. 76, 78 Приказа Минтранса РФ N 176, как ошибочно считает заявитель.
Таким образом, несоответствия нормам законов и нормативным актам Минтранса РФ, указанным Обществом в заявлении, судом не установлено.
Представителем Администрации города Перми в материалы арбитражного дела представлены документы, подтверждающие то обстоятельство, что ООО "Автоликон-Экспрес-2" при наличии необходимого подвижного состава (микроавтобусов) не обращался в Администрацию города с заявкой на осуществление перевозок в режиме маршрутного такси, что свидетельствует о недоказанности Обществом нарушения прав и законных интересов в сфере осуществления услуг по перевозке пассажиров.
Кроме того, согласно п. 5.4.3 оспариваемого Положения перевозки в режиме маршрутного такси осуществляются по установленным маршрутам регулярного сообщения. Открытие маршрутов регулярного сообщения, предназначенных для выполнения перевозок в режиме маршрутного такси, и допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на данных маршрутах производятся в общем порядке. Следовательно, к перевозкам в режиме маршрутного такси применяются положения норм раздела 4 оспариваемого Положения о конкурсе и оформлении договора на осуществление перевозок, которые в настоящий момент в действие не введены.
Оснований для удовлетворения требований Общества в указанной части не имеется.
Пункт 1.3 Положения оспаривается заявителем также в части определения понятия "маршрутная карта" (абзац 28), при этом Общество утверждает, что "маршрутная карта" не может во всех случаях являться документом, подтверждающим правомочность работы автобуса на определенном маршруте регулярного сообщения по определенному графику движения. Поэтому Общество полагает, что в указанной части оспариваемый акт не соответствует Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлению Правительства от 10.06.2002 г. N 402, Уставу автомобильного транспорта, Приказу Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200, Приказу Минавтотранса РФ от 08.01.1997 N 2. Нарушение прав Общество усматривает в той части, в которой оспариваемая норма возлагает на заявителя дополнительную обязанность при осуществлении пассажирских перевозок иметь не предусмотренный законом документ. Наймарк М.В. поддерживает позицию заявителя, самостоятельных требований в указанной части не заявляет.
Доводы Общества судом исследованы и отклонены.
Администрация города Перми как организатор пассажирских перевозок транспортом общего пользования вправе предусмотреть наличие "маршрутной карты" при этом наличие маршрутной карты не является дополнительным лицензионным требованием, и не устанавливает для перевозчиков какого-либо административного барьера, на что указывает заявитель, поскольку в силу положений п. 4.9 оспариваемого Положения маршрутная карта - это документ, который выдается организатором пассажирских перевозок в подтверждение заключения договора на осуществление регулярных перевозок на каждый автобус, указанный в договоре. Форма маршрутной карты и порядок ее выдачи определяются организатором пассажирских перевозок
Оформление и выдача документа осуществляется организатором пассажирских перевозок. Оспариваемым Положением для перевозчиков не установлено каких-либо властных предписаний об обязательности наличия указанного документа при осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования и ответственности за отсутствие (утрату) маршрутной карты. Нарушений прав Обществом не доказано.
Из пояснений Пермской городской Думы и Администрации города Перми следует, что введение маршрутной карты разработано в интересах перевозчиков с целью "замены" необходимости иметь в наличии на линии в каждом автобусе договор об организации пассажирских перевозок.
Кроме того, заявителями не оспаривается, что абзац 28 п. 1.3 обжалуемого Положения фактически не действует, поскольку нормы раздела 4 Положения, в том числе правила п. 4.9 Положения, не вступили в действие. Соответствующее положение, устанавливающее форму маршрутной карты и порядок ее выдачи, Администрацией города не принято.
С учетом изложенного оснований для удовлетворения требований заявителя в указанной части не имеется.
Оспаривая пункт 1.4 Положения, Общество считает, что оно подлежит признанию недействующим в части отнесения к организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах тарифного регулирования регулярных перевозок. Предприниматель Наймарк М.В. требования заявителя поддерживает, самостоятельно в указанной части нормативный акт не обжалует. В обоснование доводов Общество указывает, что полномочия по установлению тарифов на перевозки пассажиров и багажа отнесены к государственным полномочиям субъектов РФ и не могут быть отнесены к организации транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах в г. Перми, являющейся вопросами местного значения, в связи с чем заявитель усматривает несоответствие Закону Пермской области от 06.09.2004 г. N 1382-282, п.п. 7 п. 1 ст. 8 Устава города Перми, ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ.
Судом установлено, что пункт 1.4 оспариваемого Положения не противоречит действующему законодательству, поскольку законом Пермской области от 06.05.2004 г. N 1382-282 органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском сообщении, включая маршрутные такси (городские пассажирские перевозки), осуществляемые организациями любой формы собственности и индивидуальными предпринимателями. Форма участия администрации города при разрешении вопросов тарифного регулирования определяется не оспариваемым Положением, а полномочиями, предоставленными органу местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством (ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 72 Закона о местном самоуправлении, Законом Пермской области от 06.05.2004 г. N 1382-282).
Таким образом, оспариваемый пункт соответствует закону и не ущемляет правоспособности перевозчиков. Иного суду заявителем не доказано. В удовлетворении требований заявителя в указанной части следует отказать.
Общество также просит признать недействующим п. 1.5 оспариваемого Положения. Индивидуальный предприниматель Наймарк М.В. в указанной части самостоятельных требований не заявляет, позицию Общества не поддерживает.
Согласно п. 1.5 Положения организация транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения г. Перми осуществляется администрацией города Перми. Оспаривая данное положение, Общество считает, что за администрацией г. Перми закреплено исключительное право организации (открытия) маршрутов регулярного сообщения. При этом, согласно п. 2.5 оспариваемого Положения, перевозчики вправе быть лишь инициаторами оптимизации (изменения) существующей сети маршрутов регулярного сообщения. Тем самым заявитель усматривает несоответствие оспариваемой нормы ст. 7 Закона о конкуренции, ст. 76 Устава автомобильного транспорта, п. 13.1 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса от 31.12.1981 г. N 200), п.п. 5.1-5.2.2 Положения об обеспечения безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2) и ущемляет права хозяйствующих субъектов на организацию новых коммерческих автобусных маршрутов регулярного сообщения.
Указанные доводы судом отклонены.
В соответствии с п. 13.1 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте (Приказ Минавтотранса РСФСР N 200) организация новых автобусных маршрутов производится в порядке, установленном ст. 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, городских - транспортными управлениями (управлениями пассажирского автомобильного транспорта) по согласованию с исполнительными комитетами городских Советов народных депутатов. Орган местного самоуправления самостоятельно решает вопросы организации транспортного обслуживания в границах городского округа, в том числе утверждает маршруты и графики движения местного транспорта (ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 72 Закона о местном самоуправлении). Таким образом, нормы п. 1.5 в совокупности с п. 1.4 оспариваемого Положения закрепляет установленное законом право открытия городского маршрута за администрацией города Перми.
Пункт 1.5 оспариваемого Положения заявитель ошибочно рассматривает, как устанавливающий исключительное право организатора пассажирских перевозок открыть маршрут регулярного сообщения только по собственной инициативе, поскольку из текста оспариваемого Положения этого не следует.
Действующим законодательством, а также п. 2.5 оспариваемого Положения предусмотрено, что инициатива (предложение) по открытию новых автобусных маршрутов может исходить и от перевозчика. При этом в силу п.п. 5.1-5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2) открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией в соответствии с п. п. 4.15-4.19. Владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков, разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.
Однако в любом случае разрешение вопроса об открытии нового городского маршрута и утверждение маршрута (п. 6 ст. 72 Закона о местном самоуправлении) относится к компетенции органа местного самоуправления, при этом в какой форме орган местного самоуправления выразил свое волеизъявление и принял данное решение об открытии маршрута (согласование или утверждение) не имеет правового значения.
Заявление Общества в указанной части удовлетворению не подлежит.
Заявитель просит признать недействующим оспариваемое Положение в части пунктов 2.6.1, 2.6.3, 2.6.4, 2.7, 3.1, 3.5. Из указанных норм индивидуальный предприниматель Наймарк М.В. также просит признать полностью недействующим п. 3.1 оспариваемого Положения.
Нормы раздела 2.6, 3.1, 3.5 оспариваемого Положения предусматривают правила о целесообразности открытия маршрута регулярного сообщения, которая определяется организатором пассажирских перевозок и условия открытия маршрутов. Пермской городской Думой установлено, что маршруты регулярного сообщения открываются при наличии устойчивого пассажиропотока (п. 2.6.1), при наличии резервов пропускной способности транспортных узлов и дорожной сети города (п. 2.6.3), при отсутствии дублирующих маршрутов регулярного сообщения (п. 2.6.4). Согласно абзацу 3 п. 3.5 оспариваемого Положения при открытии городских маршрутов регулярного сообщения должно предусматриваться использование рационального типа автобусов, соответствующего виду перевозок. Пункт 2.7 Положения предусматривает правила о составлении и утверждении паспорта маршрута организатором пассажирских перевозок, т.е. в рассматриваемом случае - Администрацией города Перми.
Выше оспариваемые заявителями нормы права не ущемляют правоспособности перевозчиков, не ограничивают свободу предпринимательской деятельности, так как органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы о создании и согласовании регулярных муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта и вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 72 Закона о местном самоуправлении, ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, п. 4 ст. 6, ст. 21 Закона о безопасности дорожного движения). Оспариваемые положения также соответствуют ст. 76 Устава автомобильного транспорта, п. 13-15, 18 Приказа Минавтотранса РСФСР N 200.
Общество и ИП Наймарк М.В. ошибочно полагают, что правила п. 2.6, п. 2.7 (в части правил о составлении и утверждении паспорта маршрута организатором перевозок) и п. 3.1 не соответствуют закону и иным нормативным актам, указанным в заявлении, и нарушают их права, так как перевозчик лишается права самостоятельно открыть регулярный городской автобусный маршрут и осуществлять его эксплуатацию.
Как отмечено судом, открытие нового городского маршрута может осуществляться как по инициативе Администрации, так и по предложению перевозчиков. Условия, при которых происходит открытие новых, изменение или закрытие существующих городских (муниципальных) маршрутов, не затрагивают права и интересы заявителей, поскольку их установление отнесено к компетенции органа местного самоуправления. Право органа местного самоуправления при открытии городского маршрута предусмотреть использование рационального типа автобуса в зависимости от вида перевозок (абзац 3 п. 3.5 Положения) корреспондирует с обязанностями перевозчиков, установленными ст. 74 Устава автомобильного транспорта и п. 5.2.4 Приказа Минавтотранса от 08.01.1997 г. N 2, которыми владельцам автобусов предписано обеспечивать безопасность дорожного движения и необходимые удобства для пассажиров, выбирать тип и марку автобуса в зависимости от вида перевозок с учетом дорожных и погодно-климатических условий.
Так как органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы о создании регулярных городских (муниципальных) маршрутов пассажирского автотранспорта, то форма волеизъявления органа местного самоуправления (согласование или утверждение) не может рассматриваться как нарушение прав перевозчиков. Доводы заявителей о том, что паспорт маршрута должен согласовываться Администрацией города Перми, а не утверждаться, как установлено п. 2.7 оспариваемого Положения, судом отклонены, поскольку не имеют правового значения по делу.
Более того, оспариваемая норма п. 2.7 Положения о составлении и утверждении паспорта маршрута организатором перевозок не отменяет и не заменяет обязательных правил об обязанностях индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих перевозку пассажиров, по составлению и утверждению паспорта и схемы маршрута, разработке графика движения. Указанные обязанности возложены на перевозчиков с целью обеспечения безопасной перевозки пассажиров и предусмотрены п.п. 5.1-5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2).
Вместе с тем, суд признает обоснованными доводы Общества и ИП Наймарк М.В. о признании недействующим обжалуемого Положения в части п. 2.7 о наделении организатора пассажирских перевозок правом утверждать форму паспорта маршрута и п. 3.6 в части установления требования о соответствии подвижного состава и его технического состояния паспорту маршрута, как несоответствующего ст. 6 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п. 18 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200.
Форма и порядок заполнения паспорта автобусного маршрута установлены Приказом Минавтотранса N 200 от 31.12.1981 г. (приложения N 3, 4 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте). Утвержденная форма паспорта не содержит требований об использовании конкретного подвижного состава и правил о его техническом соответствии паспорту маршрута. В указанной части требования заявителей являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
Доводы Общества о несоответствии п. 3.6 в иной части (соответствие подвижного состава и его технического состояния конкурсной документации) судом отклонены. Судом установлено, что организация транспортного обслуживания населения осуществляется органами местного самоуправления, в том числе посредством проведения конкурса. Условия его проведения, в том числе требования к конкурсной документации, определяются органом местного самоуправления самостоятельно с учетом действующего законодательства. Кроме того, в настоящее время Положение о конкурсе не принято, в оспариваемой части п. 3.6 Положения фактически не действует.
При отмеченных выше обстоятельствах доводы заявителей подлежат частичному удовлетворению. Обжалуемое Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138, следует признать недействующим в части правил п. 2.7 об утверждении организатором перевозок формы паспорта маршрута и п. 3.6 об установлении требований о соответствии подвижного состава и его технического состояния паспорту маршрута, как несоответствующее ст. 6 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п. 18 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200. В остальной части требований по обжалованию пунктов 2.6.1, 2.6.3, 2.6.4, 2.7, 3.1, 3.5, 3.6 Положения в удовлетворении требований судом отказано.
Согласно п. 3.4.3 обжалуемого Положения обследование дорожных условий при открытии маршрутов регулярного сообщения производится комиссией в течение 30 календарных дней с момента поступления заявки от организатора пассажирских перевозок.
Оспаривая п. 3.4.3 Положения, Общество считает, что указанная норма не соответствует ст. 7 Закона о конкуренции, ст. 76 Устава автомобильного транспорта, Приказам Минтранса от 08.01.1997 г. N 2, от 31.12.1981 г. N 200 и ограничивает право перевозчика на самостоятельное обращение в комиссию по обследованию дорожных условий с заявкой о проведении обследования при открытии маршрутов регулярного сообщения.
Указанные доводы заявителя являются ошибочными.
В силу норм ст. 76 Устава автомобильного транспорта, п.п. 5.1-5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2) открытие автобусного маршрута осуществляется после обследования маршрута комиссией в соответствии с пунктами 4.15-4.19 Приказа Минтранса РФ N 2.
Из текста оспариваемого пункта не следует, что перевозчик, инициирующий открытие нового городского маршрута, лишен права на обращение непосредственно к организатору пассажирских перевозок с заявлением об обследовании дорожных условий при открытии маршрутов регулярного сообщения, которые организуются, в том числе и по предложению перевозчиков.
Соответственно, перевозчик при организации (открытии) нового регулярного автобусного маршрута вправе самостоятельно обратиться к организатору пассажирских перевозок с заявкой о проведении последней обследования дорожных условий на маршруте на соответствие требованиям безопасности движения.
Противоречий между оспариваемой нормой и нормами законов, актов Минтранса РФ, а также нарушения прав перевозчиков судом не установлено. В удовлетворении требований в указанной части следует отказать.
Индивидуальный предприниматель Наймарк М.В. обжалует Положение Пермской городской Думы в части п. 3.11 (абзац 2).
Согласно названной норме оспариваемого Положения оборудование остановочных пунктов указателями интервалов движения или расписаниями движения автобусов осуществляется в соответствии с Уставом автомобильного транспорта РСФСР и возлагается на перевозчиков. Порядок оборудования определяется организатором пассажирских перевозок.
По мнению предпринимателя, оборудование остановочных пунктов расписаниями должно производиться органом местного самоуправления и не может быть возложено на перевозчиков в силу положений ст. 210 ГК РФ.
Доводы предпринимателя признаны судом несостоятельными. Согласно п. 28 Устава автомобильного транспорта РСФСР именно автотранспортные предприятия и организации на маршрутах движения автобусов оборудуют остановочные пункты указателями интервалов движения или расписаниями.
Названная норма вводится в интересах пассажиров и не может рассматриваться как нарушающая права перевозчиков.
Осуществление перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам сопряжено с использованием перевозчиками объектов городской инфраструктуры (остановочных пунктов и посадочных площадок), право на использование которых должно осуществляться на основании гражданско-правового договора, заключаемого способами, предусмотренными Гражданским кодексом РФ. В настоящее время организатором пассажирских перевозок соответствующий порядок оборудования остановочных пунктов расписаниями не определен.
С учетом изложенного в указанной части суд не находит оснований для удовлетворения требований ИП Наймарк М.В.
Общество и ИП Наймарк М.В. обжалуют также п. 5.2.1 (абзац 2) и п. 5.2.2 (абзац 2) оспариваемого Положения, как несоответствующие п.п. "а" п. 3 Положению о лицензировании, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 10.06.2002 г. N 402, ст. 7 Закона о конкуренции, Приказу Минтранса РФ от 08.01.1997 г. N 2, Приказу Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 г. N 176.
Согласно абзацу второму п. 5.2.1 расписание движения утверждается организатором пассажирских перевозок.
Согласно п. 5.2.2 организатор пассажирских перевозок вправе внести изменения в расписание движения, если эти изменения продиктованы обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее. Перевозчики вправе вносить изменения в расписание движения только по согласованию с организатором пассажирских перевозок.
Оспаривая указанные нормы, заявители утверждают о том, что действующим транспортным и лицензионным законодательством обязанность утверждения расписания возложена на владельцев автобусов, то есть самих перевозчиков. Кроме того, Общество считает, что у перевозчиков отсутствует обязанность по согласованию утвержденных расписаний с органом местного самоуправления. По мнению заявителей, оспариваемыми нормами перевозчики лишаются права самостоятельного устанавливать расписания движения автобусного маршрута, что ограничивает предпринимательскую деятельность.
Указанные доводы судом исследованы и отклонены.
В соответствии с п.п. 51, 52, 55 Правил организации пассажирских перевозок (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200) автотранспортные предприятия и организации обязаны составлять расписания движения, которые являются основой организации движения автобусов на маршрутах и обязательны для выполнения. Расписания движения автобусов для городских маршрутов ежегодно утверждаются по согласованию с местными Советами народных депутатов. Расписание должно обеспечивать удовлетворение потребности населения в перевозках по каждому маршруту (Приказ Минавтотранса N 200 от 31.12.1981 г.).
В соответствии с абз. 1 параграфа 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР (Приказ Минтранса РСФСР от 24.12.1987 г. N 176) расписания движения автобусов и таксомоторов на городских, пригородных и внутрирайонных маршрутах утверждаются автотранспортными предприятиями по согласованию с соответствующими исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов.
Согласно п. 5.2.2 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказом Минтранса от 08.01.1997 г. N 2) владельцы автобусов обязаны разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.
Таким образом, законодателем установлена обязанность перевозчиков разработать расписание. Право организатора пассажирских перевозок утвердить (согласовать) или нет расписание движения автобусов общего пользования на городских (муниципальных) маршрутах регулярного сообщения связано с безопасной, своевременной и качественной перевозкой пассажиров, поэтому не может рассматриваться как направленное на ограничение свободы предпринимательской деятельности.
В силу положений п. 6 ст. 72 Закона о местном самоуправлении орган местного самоуправления осуществляет контроль за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, вопрос об открытии нового городского маршрута и утверждение маршрута относится к его компетенции, поэтому в какой форме орган местного самоуправления примет решение о расписании по утвержденному городскому маршруту (согласование или утверждение) значения не имеет. Организация перевозчиками своей деятельности должна обеспечивать четкую работу автобусов в соответствии с утвержденными расписаниями и качественное обслуживание пассажиров (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200).
Более того, оспариваемые нормы не заменяют и не отменяют обязанности перевозчиков по соблюдению требований по обеспечению безопасности движения при организации пассажирских перевозок, установленных п. 5.7.6 Приказа Минтранса РФ N 27, в силу которых при неблагоприятных изменениях дорожных или метеорологических условий, создающих угрозу безопасности перевозок пассажиров (разрушение дорожного покрытия, гололедица, сильный туман, заносы и т.д.), организация обязана провести оперативную корректировку графиков (расписаний) движения в сторону снижения скорости или отменить график движения, а при необходимости не допустить к выезду на линию или обеспечить иным образом прекращение движения транспортных средств.
Данные правоотношения носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства, в связи с чем ссылка заявителей на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" несостоятельна.
При отмеченных обстоятельствах в удовлетворении требований заявителей, обжалующих п. 5.2.2 и п. 5.2.1 оспариваемого Положения, следует отказать.
Оспаривая п. 6.4 и п. 6.8 Положения, Общество просит признать их недействующими в части возложения на перевозчиков обязанности по оборудованию подвижного состава средствами диспетчерской связи (п. 6.4) и возложения на перевозчика обязанность по заключению возмездного договора диспетчеризации с конкретным хозяйствующим субъектом - МУ "Горпассажиртранс" (п. 6.8). Индивидуальный предприниматель Наймарк М.В. также оспаривает п. 6.8 Положения.
При разрешении спора судом установлено следующее.
Пунктами 171-177 Правил организации пассажирских перевозок (Приказ Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200) предусмотрен порядок организации центральных диспетчерских служб, которые оборудуются средствами проводной радиотелефонной и индуктивной связи, автоматики, телемеханики и вычислительной техники и оснащаются для централизованного управления движением автобусов и легковых таксомоторов прямой проводной связью с автотранспортными предприятиями. Основными задачами ЦДС являются улучшение качества транспортного обслуживания пассажиров за счет повышения регулярности движения, оперативного контроля за состоянием обслуживания пассажиров на линии, оперативного регулирования движением подвижного состава с соблюдением безопасности движения.
В соответствии с Постановлением Администрации города Перми от 09.03.2000 г. N 68 администрацией города создано муниципальное учреждение "Городское управление пассажирского транспорта" (МУ "Горпассажиртранс"), основной задачей которого является централизованное управление движением автобусов, трамваев, троллейбусов и маршрутных такси на территории города Перми. В соответствии с возложенными задачами Учреждение выполняет функции, в том числе осуществляет оперативный контроль за своевременным и полным выпуском автобусов, трамваев, троллейбусов на каждый маршрут, за соблюдением регулярности движения общественного транспорта и маршрутных такси на регулярных маршрутах города Перми, обслуживаемых перевозчиками всех форм собственности, осуществляет управление движением общественного транспорта и маршрутных такси на маршрутах при наличии договора с перевозчиком на осуществление контроля за соблюдением графиков (расписания движения), маршрутов движения, координирует движение всех видов городского пассажирского транспорта, заключает с перевозчиками всех форм собственности договоры на осуществление контроля за соблюдением графиков (расписания движения), маршрутов движения при наличии технической возможности.
Суд приходит к выводу об отсутствии противоречий между оспариваемыми нормами и нормами действующего законодательства. Орган местного самоуправления как орган отвечающий за создание условий для предоставления транспортных услуг населению и осуществляющий контроль за работой транспортных предприятий, обслуживающих население, вправе установить определенные критерии, связанные в том числе с качественной, безопасной и своевременной перевозкой пассажиров, что не препятствует осуществлению перевозчиками предпринимательской деятельности.
Нормы гражданского законодательства не регулируют данные правоотношения, в каком порядке и на каких условиях будут заключаться соответствующие договоры с некоммерческой организацией - муниципальным учреждением "Горпассажиртранс" на оказание услуг по диспетчеризации оспариваемое Положение не устанавливает. Кроме того, п. 6.8 Положения фактически не действует, поскольку не утверждено Положение о проведении конкурсов.
С учетом изложенного несоответствия закону и нарушения прав перевозчиков судом не установлено.
Суд считает обоснованными доводы ООО "Автоликон-Экспресс-2" и ИП Наймарк М.В. о том, что пункт 7.5 оспариваемого Положения подлежит признанию недействующим в части наделения линейных диспетчеров МУ "Горпассажиртранс" и общественных контролеров функциями по контролю за работой пассажирского автомобильного транспорта.
Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Круг лиц, имеющих полномочия по осуществлению контроля за работой пассажирского автомобильного транспорта общего пользования, определен ст. 169 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п. 1.4 Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов (Приказ Минтранса РФ от 09.03.1995 г. N 27), п. 1.5 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами (Приказ Минтранса от 08.01.1997 г. N 2). Линейные диспетчера МУ "Горпассажиртранс" и общественные контролеры к ним не относятся, следовательно, п. 7.5 оспариваемого Положения подлежит признанию недействующим, как несоответствующий ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Поскольку требования заявителей удовлетворены не в полном объеме, то уплаченная государственная пошлина возврату не подлежит.
Руководствуясь ст. 112, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Пермской области
Решил:
Заявленные требования удовлетворить частично.
Признать Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения города Перми, утвержденное решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 г. N 138, недействующим в части: п. 2.7 в части утверждения организатором перевозок формы паспорта маршрута, п. 3.6 в части установления требования о соответствии подвижного состава и его технического состояния паспорту маршрута, как несоответствующее ст. 6 Устава автомобильного транспорта РСФСР, п. 18 Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР N 200 от 31.12.1981 г.; п. 7.5 в части наделения полномочиями в сфере контроля линейных диспетчеров МУ "Горпассажиравтотранс" и общественных контролеров, как несоответствующее ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления его в законную силу.
Председательствующий
А.Н.САКСОНОВА
Судьи
Е.Е.ВАСЕВА
И.В.БАЙДИНА