Распоряжение Администрации Псковской области от 30.03.2011 № 70-р
Об утверждении концепции и разработке областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы"
АДМИНИСТРАЦИЯ ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 30.03.2011 N 70-р Об утверждении концепции и разработке областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" На основании статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановления Администрации области от 27 июня 2008 г. N174 "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации областных долгосрочных целевых программ": 1. Утвердить прилагаемую концепцию областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы". 2. Принять предложение Государственного финансового управления Псковской области о разработке областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы". 3. Определить исполнителем-координатором областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" Государственное финансовое управление Псковской области. 4. Государственному финансовому управлению Псковской области разработать проект областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" и внести его на утверждение в установленном порядке в срок до 01 апреля 2011 г. 5. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Губернатора области - начальника Государственного финансового управления Псковской области Баринову Т.А.Губернатор области А.А.Турчак УТВЕРЖДЕНА распоряжением Администрации области от 30.03.2011 N 70-р КОНЦЕПЦИЯ областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" 1. Обоснование соответствия решаемой проблемы и целей программы целям и задачам социально-экономического развития области Система общественных финансов Псковской области развивается в соответствии с ориентирами, заданными на федеральном и областном уровне. Реализация мероприятий областной долгосрочной целевой программы "Реформирования региональных финансов Псковской областина 2007-2019 годы" позволила добиться сбалансированности и улучшения качества планирования областного бюджета, повышения прозрачности и предсказуемости финансовых потоков. Проведение мероприятий по созданию условий для развития доходной базы позволило формализовать порядок предоставления налоговых льгот и оценки их эффективности, был организован учет объектов, находящихся в собственности области, усовершенствована система мониторинга и управления государственными унитарными предприятиями области. Была сформирована нормативная правовая база, регламентирующая процесс управления государственным долгом. В рамках реформирования бюджетного процесса были усовершенствованы методы целевого планирования (в том числе, инструменты разработки целевых программ), урегулированы вопросы прогнозирования временных кассовых разрывов, обеспечен системный подход к решению проблемы кредиторской задолженности бюджетных учреждений и государственных предприятий области, были разработаны стандарты качества предоставления услуг в отраслях социальной сферы. Меры по совершенствованию системы межбюджетных отношений позволили формализовать процедуры предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям области, ввести принцип стимулирования муниципальных образований исходя из оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами. Реализация мероприятий областной долгосрочной целевой программы "Реформирования региональных финансов Псковской области на 2007-2019 годы" позволила решить многие проблемы, стоявшие перед бюджетным сектором области, в результате, по оценке Министерства финансов Российской Федерации Псковская область была отнесена к субъектам Российской Федерации с высоким качеством организации бюджетного процесса, а по оценке качества управления региональными финансами по итогам 2009 года области была присвоена I степень качества организации бюджетного процесса. Целью и задачами развития Псковской области, отраженными в Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года, утвержденной распоряжением Администрации области от 16июля 2010 г. N 193-р, являются модернизация и диверсификация экономики области, достижение высоких темпов экономического роста. Реформирования бюджетного процесса в рамках программного метода позволит достичь указанных целей и задач. Псковская область активно участвует в федеральных программах, в частности, в программе модернизации здравоохранения, что способствует качеству повышения услуг в данной отрасли. В настоящее время в Псковской области действует региональная программа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности Псковской области на 2010-2015 годы с перспективой до 2020 года, областные долгосрочные целевые программы "Информатизация Псковской области на 2010-2012 годы". В рамках областной долгосрочной целевой программы "Информатизация Псковской области на 2010-2012 годы" вводится электронный документооборот, позволяющий экономить средства на текущих расходах. Однако, несмотря на длительный процесс реформирования бюджетного сектора, области не удалось решить проблему, характерную как для федерального, так и для регионального уровня бюджетной системы Российской Федерации. В результате реформ не был устранен разрыв между стратегическим и бюджетным планированием. По-прежнему структура и динамика расходов не полностью соответствует заявленным целям государственной политики. Реформы, проводимые одновременно под руководством различных федеральных ведомств, не всегда согласованы между собой, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов, не соответствует требованиям бюджетирования, ориентированного на результат, система государственного финансового контроля, отсутствуют действенные методы оценки деятельности органов государственной власти и государственных учреждений, а также методы оценки эффективности использования ими бюджетных средств. Таким образом, разработка областной долгосрочной целевой программы "Повышение эффективности бюджетных расходов Псковской области на 2011-2013 годы" (далее - Программа) в целях стимулирования развития бюджетной системы в Псковской области соответствует общей направленности Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года, что позволит решить вышеуказанные проблемы. 2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом Для решения проблем в бюджетной сфере области и соответствии с рекомендацией, содержащейся в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р, было принято распоряжение Администрации области от 29 сентября 2010 г. N 271-р "О мерах по разработке Программы по повышению эффективности расходов областного бюджета на период до 2012 года". Приоритеты дальнейшего развития бюджетной системы Псковской области определяются как процессами реформирования финансово-бюджетной сферы, инициируемыми на федеральном уровне, так и собственными потребностями областного бюджета. Псковской области необходима адаптация бюджетной системы к условиям, определенным Федеральным законом от 08 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Необходимо также учесть современные тенденции реформирования сферы государственных и муниципальных финансов, описанные в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 1101-р. Среднесрочные приоритеты развития бюджетной системы Псковской области обозначены в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Псковской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. К их числу относятся: введение новых норм социальной поддержки и обеспечения исполнения социальных обязательств при большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот; жесткая экономия бюджетных средств, повышение эффективности бюджетных расходов; реализация мер, направленных на смягчение последствий мирового экономического кризиса; создание благоприятных условий ведения бизнеса и активизация инвестиций как основы повышения налогового потенциала области; повышение качества предоставления гражданам государственных услуг, создание социокультурных многофункциональных комплексов за счет бюджетных средств; перевод бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы; усовершенствование механизмов государственных закупок. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Псковской области в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста экономики и бюджетных доходов делает актуальной разработку и реализацию системы мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, результативности бюджетных расходов и модернизацию управления общественными финансами области. Преимущество реализация такой системы мероприятий может дать значимые результаты только в условиях решения проблемы программно-целевым методом, то есть комплексного подхода к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов. 3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития Псковской области в условиях адаптации бюджетной системы к замедлению темпов роста экономики и бюджетных доходов делает актуальной разработку и реализацию системы мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти, результативности бюджетных расходов и модернизацию управления общественными финансами области. Реализация такой системы мероприятий может дать значимые результаты только в условиях комплексного подхода к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов. Принятие Программы позволит привлечь субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов". Одним из условий на предоставление субсидий является наличие утвержденной региональной программы по повышению эффективности бюджетных расходов. В случае отсутствия такой программы область лишится возможности привлечения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета для улучшения качества бюджетного процесса области, что не позволит комплексно подойти к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов. 4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы В качестве возможных вариантов решения проблемы рассматриваются следующие. Первый вариант предусматривает развитие бюджетного процесса области без программно-целевого планирования, наличие разрозненных мероприятий и отсутствие целевых показателей реализации мероприятий. Данный вариант решения проблемы наименее затратный. Основой этого варианта являются средства областного бюджета без привлечения дополнительных федеральных средств. Однако, он обладает всеми недостатками и рисками, присущими непрограммному подходу. Основные риски этого варианта заключаются в том, что несистемный подход и выделение средств не обеспечат комплексного решения поставленных задач. Этот вариант не предполагает системного анализа, координации и оценки результативности всех проведенных мероприятий, что не позволит решать поставленные задачи по повышению эффективности бюджетных расходов. По этим причинам непрограммный вариант разработки Программы является неприемлемым. Второй вариант предусматривает принятие Программы, что позволит подойти к решению существующих проблем комплексно путем объединения усилий нескольких исполнителей и за счет финансирования четко определенных Программой мероприятий. Основой этого варианта является привлечение средств федерального бюджета. В процессе разработки проекта Программы были сформулированы задачи Программы, исходя из которых разработан перечень мероприятий по их решению, оценена потребность в необходимых ресурсах для реализации программных мероприятий, а также последовательность и сроки их выполнения. При программном варианте предусмотрено выполнение мероприятий с учетом осуществления мониторинга и контроля за ходом и результатами реализации программных мероприятий на основе системы соответствующих индикаторов (показателей), осуществление корректировки содержания и сроков реализации мероприятий и ресурсов, привлекаемых для их выполнения. Таким образом, программный вариант решения проблемы позволит комплексно подойти к решению задач, объединенных общей целью повышения эффективности бюджетных расходов. Основные риски реализации Программы связаны с возможностью непредвиденного падения доходов областного бюджета в случае резкого ухудшения экономической ситуации и сложностями организации межведомственного взаимодействия при построении системы взаимосвязей между стратегическим и бюджетным планированием, а также недостаточной проработанностью законодательства, регулирующего введение "программного" бюджета на федеральном уровне. Анализ рисков, возникающих при возможных вариантах решения проблемы, показывает, что наиболее эффективным и результативным является второй вариант.5. Ориентировочные сроки, а в случае необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом Программу предлагается реализовать в течение 2011-2013 годов без разделения на этапы.6. Предложения по целям и задачам Программы, целевым индикаторам ипоказателям, позволяющим оценить ход реализации Программы по годам Целью Программы является повышение эффективности расходов областного бюджета, направленных на финансирование приоритетных направлений социально-экономического развития области, выполнение государственных функций, обеспечение потребностей граждан в государственных услугах, увеличение доступности и качества бюджетных услуг. Для достижения указанной цели предлагается решить следующие задачи: совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Псковской области, обеспечение взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования; распространение программно-целевых методов на сферу межбюджетных отношений; реструктуризация бюджетного сектора; развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг. Повышение качества и объективности планирования бюджетных ассигнований на основе нормативов затрат; совершенствование системы управления имуществом, находящимся в собственности области; совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств области; совершенствование порядка составления и ведения кассового плана; повышение эффективности управления кредиторской задолженностью; создание системы мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств; повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления; повышение эффективности внутреннего финансового контроля; повышение прозрачности и доступности информации о государственных и муниципальных финансах. Для оценки прогнозируемых результатов предлагаются следующие основные целевые индикаторы: доля расходов областного бюджета, осуществляемых программно-целевым методом; доля субсидий, распределяемых в соответствии с перечнем приоритетных направлений финансовой помощи местным бюджетам; доля государственных учреждений, отнесенных к казенным, бюджетным или автономным в соответствии с утвержденными критериями; доля бюджетных и автономных учреждений, для которых расчет финансового обеспечения государственного задания производится нормативным методом; рост объема доходов от использования государственного имущества по сравнению с предыдущим годом; количество поправок, вносимых в закон об областном бюджете; отклонение фактических значений кассовых выплат от плановых; доля просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений Псковской области в расходах бюджета; доля главных распорядителей бюджетных средств, в отношении которых был проведен мониторинг качества финансового менеджмента в данном году; рост показателя средней оценки платежеспособности бюджетов муниципальных образований Псковской области и качества управления муниципальными финансами; доля главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, принявших внутриотраслевые административные регламенты по осуществлению функции финансового контроля в отношении подведомственных бюджетных и автономных учреждений; количество обращений к порталу государственных услуг. 7. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы В результате решения задачи "Совершенствование программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Псковской области, обеспечение взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования": будет создана единая система стратегического и бюджетного планирования, основанная на стратегии социально-экономического развития Псковской области, долгосрочной бюджетной стратегии, областных долгосрочных целевых программах Псковской области, "программном" бюджете Псковской области, что позволит обеспечить комплексную взаимосвязь расходов областного бюджета с целями и результатами государственной политики, усилить ответственность органов государственной власти за достижение запланированных результатов; увеличится доля расходов областного бюджета, распределяемая в соответствии с программно-целевыми принципами бюджетного планирования. В результате решения задачи "Распространение программно-целевых методов на сферу межбюджетных отношений": будет обеспечена возможность контроля эффективности и расходования средств, передаваемых в виде целевых межбюджетных трансфертов; повысится прозрачность расходов областного и местных бюджетов; направления расходования средств будут соответствовать целям и задачам, закрепленным в Стратегии социально-экономического развития Псковской области до 2020 года. В результате решения задачи "Реструктуризация бюджетного сектора" будет сформирована система критериев отнесения государственных учреждений к казенным, бюджетным или автономным, отвечающая требованиям как экономической целесообразности, так и социальной стабильности. В результате решения задачи "Развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг. Повышение качества и объективности планирования бюджетных ассигнований на основе нормативов затрат": будет создана система финансового обеспечения государственных учреждений в зависимости от объема и качества оказываемых услуг; повысится ответственность учреждений за качество оказываемых услуг, будет обеспечена открытость информации о деятельности государственных учреждений. В результате решения задачи "Совершенствование системы управления имуществом, находящимся в собственности области": управление имуществом, находящимся в собственности области, будет производиться на основе системы показателей оценки эффективности использования имущества, находящегося в собственности области; будет оптимизировано управление земельными участками, находящимися в собственности области, что в среднесрочной перспективе снизит расходы областного бюджета на их содержание и повысит уровень доходов от их использования. В результате решения задачи "Совершенствование формы и порядка ведения реестра расходных обязательств области": реестр расходных обязательств будет согласован с перечнем государственных услуг Псковской области; принятие решений о новых расходных обязательствах будет основываться на целях социально-экономического развития Псковской области; будет формализован порядок индексации действующих расходных обязательств в течение финансового года; сократится период времени, затрачиваемого на подготовку предварительного (планового) реестра расходных обязательств Псковской области, за счет процедур индексации обязательств. В результате решения задачи "Совершенствование порядка составления и ведения кассового плана" повысится качество планирования расходов бюджета. В результате решения задачи "Повышение эффективности управления кредиторской задолженностью" повысится эффективность функционирования созданной в Псковской области системы управления кредиторской задолженностью, что приведет к низкому уровню просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений области. В результате решения задачи "Создание системы мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств" будет создана система мониторинга качества финансового менеджмента, которая, в том числе, будет учитывать изменение правового статуса государственных учреждений области и совершенствование механизмов и процедур бюджетного процесса. В результате решения задачи "Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления": оценка эффективности деятельности глав местных администраций городских округов и муниципальных районов будет осуществляться на объективной и комплексной основе; совершенствование эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов будет поощряться на основе системы конкурсного распределения трансфертов. В результате решения задачи "Повышение эффективности внутреннего финансового контроля": действующие механизмы внутреннего финансового контроля будут приведены в соответствие с новыми требованиями бюджетного законодательства; будут конкретизированы процедуры внутреннего финансового контроля в отношении казенных, бюджетных и автономных учреждений; будет установлено разграничение контрольных функций между финансовым органом и главными распорядителями бюджетных средств в условиях изменения типов бюджетных учреждений. В результате реализации задачи "Повышение прозрачности и доступности информации о государственных и муниципальных финансах" улучшится обмен информацией между жителями области и органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления. 8. Предложения по исполнителям Программы Исполнители Программы: Государственное финансовое управление Псковской области; Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям; Государственный комитет Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды; Государственный комитет Псковской области по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства, государственного строительного и жилищного надзора; Государственный комитет Псковской области по дорожному хозяйству; Государственный комитет Псковской области по здравоохранению и фармации; Государственный комитет Псковской области по культуре; Государственный комитет Псковской области по физической культуре и спорту; Государственный комитет Псковской области по организации государственных закупок; Государственный комитет Псковской области по экономическому развитию, промышленности и торговле; Государственный комитет Псковской области по труду и занятости населения; Государственный комитет Псковской области по транспорту и связи; Государственный комитет Псковской области по тарифам и энергетике; Государственный комитет Псковской области по туризму, инвестициям и пространственному развитию; Государственное архивное управление Псковской области; Главное государственное управление юстиции Псковской области; Главное государственное управление сельского хозяйства, ветеринарии и государственного технического надзора Псковской области; Главное государственное управление социальной защиты населения Псковской области; Государственное управление по информационной политике и связям с общественностью Псковской области; Государственное управление межотраслевого взаимодействия и перспективного планирования Псковской области; Государственное управление образования Псковской области; органы местного самоуправления Псковской области.9. Предложения о разработчике и исполнителе-координаторе Программы Определить разработчиком и исполнителем-координатором Программы Государственное финансовое управление Псковской области. 10. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы Финансирование Программы предполагается осуществлять из средств федерального и областного бюджета. Общий объем средств областного бюджета на 2011-2013 годы составит 120800 тыс.рублей. Планируется привлечь субсидии из федерального бюджета в размере 200500 тыс.рублей. Объем средств федерального бюджета будет уточнен после участия Псковской области в отборе субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.