Решение от 23.04.2010 г № А50-3455/2010
Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Порядка проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением Администрации г. Перми от 15.07.2009 N 442
Резолютивная часть решения объявлена 22 апреля 2010 года.
Полный текст решения изготовлен 23 апреля 2010 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе
председательствующего судьи Е.Б.Цыреновой, судей А.Н.Саксоновой, Е.М.Мухитовой при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мелединой Е.Г., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "ТрансКом" к администрации города Перми о признании нормативного правового акта недействующим.
В судебном заседании приняли участие представители заявителя - Булдаков А.В., Минина Ю.А. по общей доверенности от 21.01.2010, от органа, принявшего нормативный акт - Белочицкая О.Ю., доверенность от 22.01.2010 N И-01-43-259.
Общество с ограниченной ответственностью "ТрансКом" (далее - ООО "ТрансКом", Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать недействующим полностью Порядок проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденный Постановлением администрации г. Перми N 442 от 15.07.2009.
Свои требования заявитель мотивирует тем, что названный нормативный акт не соответствует пункту 2 статьи 3, статьям 5 и 7 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), а также Закону Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".
Общество полагает, что деятельность по организации транспортного обслуживания предусматривает размещение государственного (муниципального) заказа на оказание транспортных услуг по перевозке населения в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, а не проведение администрацией города Перми платных конкурсов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок. Считает, что в соответствии с Законом Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" при организации пассажирских перевозок предусмотрено размещение муниципального заказа, в частности в статье 8 указанного закона содержатся условия организации транспортного обслуживания населения по муниципальному заказу, которые, по его мнению, являются критериями отнесения маршрутов к убыточным (доходы перевозчика ниже понесенных им расходов), и такие маршруты должны быть предметом размещения муниципального заказа в силу пункта 2 статьи Федерального закона N 94-ФЗ от 21.07.2005.
Кроме того, заявитель указывает на то, что порядок проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, а также возлагает дополнительные финансовые обязанности при его участии в конкурсе. Подробно доводы общества изложены в заявлении и дополнениях к нему, в судебном заседании представитель заявителя требования поддержал, настаивает на их удовлетворении.
Представитель администрации города Перми в удовлетворении требований просит отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Считает, что нарушения требований Закона N 94-ФЗ в действиях администрации города Перми отсутствуют, поскольку привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок пассажиров с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для муниципальных нужд за счет средств бюджета муниципального образования, так как осуществляется за счет средств самих граждан.
Кроме того, проведение конкурса служит инструментом конкурентного отбора, позволяющим выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающего требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. В судебном заседании представитель администрации города пояснил, что общество в настоящее время не осуществляет пассажирские перевозки, поскольку соответствующий договор N 8-06 от 01.01.2006 был расторгнут по инициативе общества с 18.09.2009, срок действия лицензии серии ВА N 190237 на осуществление перевозки пассажиров автотранспортом по территории РФ истек 06.02.2009, следовательно, на момент обращения в арбитражный суд (11.02.2009) общество не имеет статуса перевозчика, поэтому оспариваемый нормативный акт никоим образом не нарушает права и законные интересы заявителя.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, изучив доводы заявления и отзыва на него, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.
В силу статей 191, 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" отнес к компетенции арбитражных судов рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов. Данное положение подтверждает и пункт 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
Постановлением администрации города Перми от 15.07.2009 N 442, опубликованном в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 54, 21.07.2009 утверждены Порядок и состав комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовая форма договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми.
ООО "ТрансКом", считая Порядок проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - Порядок) не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и законные интересы хозяйствующих субъектов, обратилось в арбитражный суд.
Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Указанная проверка включает в себя как установление наличия оснований для принятия оспариваемого нормативного акта, так и соблюдения процедуры его принятия, в том числе - соблюдения обязательных требований к порядку опубликования (обнародования) нормативного правового акта. Установление судом несоответствия оспариваемого акта требованиям имеющих большую юридическую силу нормативных правовых актов хотя бы по одному из указанных оснований влечет признание оспариваемого акта недействующим.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
Из материалов дела судом установлено, что оспариваемое Постановление принято администрацией города Перми в пределах предоставленных подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и подпунктом 7 пункта 1 статьи 8 Устава города Перми полномочий и опубликовано в установленном порядке.
Рассмотрев доводы заявителя о несоответствии оспариваемого нормативного акта Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту - Закон N 94-ФЗ, Закон о размещении заказов) арбитражный суд пришел к следующим выводам.
Пунктом 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ определено, что данный Закон устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Согласно статье 64 указанного Закона, он применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Статьей 3 Закона определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и(или) законами субъектов Российской Федерации. Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (статья 5 Закона).
В рассматриваемом случае, оспариваемый Порядок был принят, в том числе, в соответствии с решением Пермской городской Думы N 138 от 29.06.2006 "Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми", где в разделе 4 закреплено, что допуск перевозчиков к выполнению пассажирским перевозок автомобильным транспортом осуществляется на основе торгов на право заключения соответствующего договора, за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок в бюджет города Перми взимается плата, размер которой определяется по результатам проведения торгов. В соответствии с пунктом 4.1.5 и 4.1.6 оспариваемого Порядка, конкурсная документация должна содержать начальный размер платы в бюджет за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок и расчетный размер затрат на перевозку пассажиров, предлагаемых к возмещению за счет субсидий.
Следовательно, привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок пассажиров с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств бюджета муниципального образования, так как осуществляется за счет средств самих хозяйствующих субъектов.
Исходя из положений статей 69, 78 Бюджетного кодекса РФ бюджетные ассигнования в числе прочих могут быть в виде ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных контрактов) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных нужд), а также ассигнования на предоставление субсидий юридических лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам. При этом субсидии предоставляются на безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Порядок предоставления субсидий за счет средств бюджета города Перми перевозчикам, установлен Постановлением администрации города Перми от 27.03.2009 N 162, в соответствии с которым субсидии предоставляются в целях возмещения затрат по осуществлению регулярных перевозок пассажиров на поселенческих маршрутах городского сообщения.
Из приведенных норм Бюджетного кодекса РФ следует, что оплата по государственным (муниципальным) контрактам и предоставление субсидий представляют собой два разных вида бюджетных ассигнований как по способам расходования бюджетных средств, так и основаниям возникновения. Таким образом, предусмотренная возможность компенсации затрат, связанных с осуществлением перевозок, не однозначна оплате по государственному (муниципальному) контракту или гражданско-правовому договору.
При отмеченных обстоятельствах арбитражный суд считает, что Закон о размещении заказов не применим к правоотношениям, связанным с проведением конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, в связи с чем, проверка оспариваемого нормативного акта на соответствие либо несоответствие Федеральному закону N 94-ФЗ в порядке пункта 4 статьи 194 АПК РФ арбитражным судом не осуществляется. Доводы заявителя в указанной части арбитражным судом отклоняются, как основанные на неправильном толковании законодательства.
Доводы заявителя о несоответствии оспариваемого Порядка Закону Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" судом проверены и отклонены в силу следующего.
Указанным законом закреплены организационные, правовые и экономические основы организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края.
При этом, в статье 2 указанного Закона определены основные понятия и термины, среди которых в целях настоящего Закона под пассажирскими перевозками автомобильным и городским электрическим транспортом понимаются регулярные перевозки, которые подразделяются на перевозки по государственному (муниципальному) заказу, осуществляемые по инициативе организатора транспортного обслуживания, являющиеся расходными обязательствами за счет средств соответствующих бюджетов и коммерческие перевозки, организованные по инициативе организатора транспортного обслуживания, перевозчика, физического или юридического лица в соответствии с действующим законодательством без бюджетного финансирования.
Статьями 5, 7 и 8 данного Закона закреплено, что деятельность по организации транспортного обслуживания, включает в том числе, и размещение государственного (муниципального) заказа на оказание транспортных услуг по перевозке населения. Основными условиями, характеризующими организацию транспортного обслуживания путем размещения государственного (муниципального) заказа являются отсутствие или недостаточный объем коммерческих перевозок, отсутствие в конечном или начальном пункте маршрута развитой инфраструктуры, низкая интенсивность пассажиропотока, уровень экономически обоснованного тарифа, который не обеспечен платежеспособностью населения.
Из указанных положений закона следует, что организация транспортного обслуживания на территории города Перми осуществляется в отношении регулярных пассажирских перевозок путем размещения государственного (муниципального) заказа при возникновении условий, содержащихся в статье 8 закона, то есть в тех случаях, когда уровень обслуживания населения транспортными услугами при его спросе является недостаточным, не отвечает принципам доступности транспортных услуг для населения и качественному транспортному обслуживанию населения (статья 3 закона), что может быть устранено путем финансирования деятельности перевозчиков за счет средств соответствующих бюджетов. В то же время, допуск перевозчиков к осуществлению регулярных пассажирских перевозок на основании конкурса является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков. При этом доступ к участию в конкурсе открыт неограниченному кругу лиц, имеющих лицензии на право пассажирских перевозок.
Действующее гражданское законодательство (ст. 447, 448 ГК РФ) не устанавливает запрета на проведение подобных конкурсов по выбору перевозчиков. Администрацией г. Перми в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления реализованы свои полномочия и в качестве одного из способов организации транспортного обслуживания в городе выбрана организация коммерческих перевозок и конкурсный порядок отбора перевозчиков. Конкурс - форма, способ реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере регулирования пассажирских перевозок.
Таким образом, оспариваемый Порядок по проведении конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденный Постановлением администрации г. Перми, соответствует Закону Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".
Кроме того, судом установлено и не оспаривается самим заявителем, что ООО "ТрансКом" в момент обращения в арбитражный суд и по настоящее время не обладает правовым статусом перевозчика, соответствующий договор на осуществление пассажирских перевозок N 8-06 от 01.01.2006 был расторгнут по инициативе общества с 18.09.2009, у него отсутствует соответствующая лицензия, следовательно, заявителем не доказано, что оспариваемый нормативный акт нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, а также незаконно создает препятствия для осуществления деятельности на рынке пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми.
В силу вышеизложенного требования заявителя удовлетворению не подлежат. Расходы по уплате госпошлины относятся на заявителя.
Руководствуясь ст. 167-170, 176, 195 АПК РФ Арбитражный суд Пермского края
Решил:
В удовлетворении требований отказать.
Признать Порядок проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденного Постановлением администрации г. Перми от 15.07.2009 N 442 соответствующим Закону Пермского края "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" от 12.10.2006 N 19-КЗ.
Решение вступает в законную силу немедленно.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
Е.Б.ЦЫРЕНОВА
Судьи
А.Н.САКСОНОВА
Е.М.МУХИТОВА