Решение от 03.06.2011 г № А50-2506/2011

Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев 1, 2 пункта 2.5.4 решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 N 92 «О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми» и прекращении производства по делу в части признания недействующими абзаца 3 пункта 2.5.3, абзацев 3, 4, 5 пункта 2.5.4 решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 N 92 «О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми», Постановления администрации города Перми от 25.11.2010 N 809 «Об утверждении порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов на территории города Перми»

Резолютивная часть решения объявлена 1 июня 2011 года,
Полный текст решения изготовлен 3 июня 2011 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе председательствующего судьи Мещеряковой Т.И.,
судей: Байдиной И.В. Цыреновой Е.Б.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю.,
при участии:
от заявителей: общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" (ИНН: 5902198608, ОГРН: 1065902047188): Бережко А.В. доверенность от 11.01.2011 г., паспорт; общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "СТРЭЖ" (ИНН: 5904153088, ОГРН: 1065904125957): Бережко А.В. доверенность от 18.01.2011 г., паспорт; Каштанов С.В. протокол N 2 от 04.06.2010 г. (т. 2 л.д. 51), паспорт,
от ответчиков: Пермской городской Думы (ИНН: 5902291910, ОГРН: 1025900516311): Китикарь И.С., доверенность от 14.12.2010 г. N И-01-01-02-1942, паспорт,
администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460): Южаков С.Н. доверенность от 22.03.2011 г. N СЭД-01-44-86, паспорт, Шишигина Е.П. доверенность от 10.12.2010 г. N СЭД-01-43-59, паспорт,
от третьих лиц: Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ИНН 5902290360, ОГРН 1025900536749): Баранов Д.Е. доверенность от 11.01.2011 г. N 5, паспорт; Николаева Е.Н., доверенность от 11.01.2011 г. N 8, удостоверение,
Прокуратуры г. Перми - не явились,
Прокуратуры Пермского края - заместитель начальника отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Бабушкина О.В., предъявлено удостоверение,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" и общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "СТРЭЖ" к Пермской городской Думе, администрации города Перми, третьи лица: Прокуратура г. Перми, Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, при участии Прокуратуры Пермского края,
о признании нормативных правовых актов недействующими
Установил:
15 февраля 2011 года Общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением, с учетом принятых судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнений и дополнений (т. 1, л.д. 64-66, т. 2 л.д. 70), о признании недействующими абз. 3 п. 2.5.3, п. 2.5.4 Решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. N 92 "О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми" (далее - Решение Думы N 92) и Постановления администрации города Перми от 25.11.2010 г. N 809 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов на территории города Перми" (далее - Постановление администрации N 809).
17 февраля 2011 года Общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "СТРЭЖ" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением, с учетом принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ уточнения, о признании недействующими Постановления администрации города Перми N 809 и абз. 3 п. 2.5.3 и п. 2.5.4 Решения Пермской городской Думы N 92 (т. 2 л.д. 71).
Определением от 30.03.2011 г. в порядке ч. 2 ст. 130 АПК РФ арбитражным судом разрешен вопрос об объединении дел по заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" N А50-2506/2011 и общества с ограниченной ответственностью "СТРЭЖ" N А50-2712/2011 в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением номера арбитражного дела - N А50-2506/2011.
С учетом объединения дел в качестве заявителей по делу определены общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "СТРЭЖ" и общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта". В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, определены Прокуратура г. Перми и Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю.
В целях обеспечения законности в соответствии с ч. 5 ст. 52 АПК РФ в дело вступил заместитель Прокурора Пермского края.
Требования заявителей мотивированы тем, что оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат Земельному кодексу Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федеральному закону от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), СанПиН 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (далее - СанПиН 42-128-4690-88), Федеральному закону от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании), Федеральному закону от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
В судебном заседании представитель заявителей - общества с ограниченной ответственностью "СТРЭЖ" (далее - ООО "УК "СТРЭЖ") и общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" (далее - ООО "УК "Мастер комфорта") требования поддержал в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлениях (т. 1 л.д. 9-12, т. 2 л.д. 9-12) и дополнительных пояснениях и уточнениях (т. 1 л.д. 64-66, т. 2 л.д. 13-14, 71, 89-90, 99-101). Пояснил, что оспариваемые акты вынесены с превышением компетенции органов местного самоуправления, поскольку абз. 3 п. 2.5.3 Решения Думы N 92 на территории города Перми разрешено устанавливать такой тип места сбора отходов как заглубленные контейнеры, что противоречит СанПиН 42-128-4690-88 и Закону об общих принципах организации местного самоуправления. Считает, что указанными нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, не предусмотрено накопление твердых бытовых отходов (далее - ТБО) в заглубленных контейнерах. Оспариваемые положения нормативных актов вынуждают управляющие компании получать разрешения на размещение места сбора отходов на уже существующие контейнерные площадки. Предоставление в бесплатное пользование земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и на свободных городских территориях, противоречит ст. 34 ЗК РФ. Ограничение лиц, обладающих правом пользования земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и на свободных городских территориях, создают препятствия и ограничения для ООО "УК "СТРЭЖ" в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке оказания услуг по сбору и вывозу ТБО, что противоречит ст. 15 Закона о защите конкуренции. Кроме того, оспариваемые акты возлагают на заявителей обязанность заниматься деятельностью по сбору отходов, которая подлежит лицензированию. Также заявитель полагает, что прекращение производства по рассмотрению абз. 3 п. 2.5.3 Решения Думы N 92 противоречит Определению Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 г. N 182-О.
Ответчик - Пермская городская Дума, с заявленными требованиями не согласна по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 2 л.д. 114-120). В судебном заседании представитель Думы пояснил, что оспариваемыми Решением Думы N 92 предусмотрен упрощенный порядок выдачи места размещения и(или) накопления отходов и его закрепление на уровне администрации г. Перми. Отношения по размещению мест сбора и(или) накопления отходов не подпадают под нормы ЗК РФ, поскольку ЗК РФ не возложена обязанность на органы местного самоуправления по обязательному формированию всех земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Оспариваемыми актами не предусмотрена обязанность отходообразователей получать лицензии, поскольку образующиеся отходы хранятся временно в местах сбора и(или) накопления, а вывозятся и утилизируются на основании договоров организациями, имеющими необходимые лицензии. Сам факт установления такого типа места сбора отходов как заглубленный контейнер не может нарушать права заявителей, поскольку оспариваемым Решением Думы N 92 предусмотрено три типа места и отходообразователи самостоятельно определяют тип места сбора и(или) накопления отходов в зависимости от фактического объема накопления. Кроме того, пункт 2.5.3 вступает в законную силу с 01.07.2011 г., т.е. заявителями оспаривается еще недействующий нормативный правовой акт.
Ответчик - администрация города Перми с заявленными требованиями не согласна по основаниям, изложенным в письменных отзывах (т. 1 л.д. 82-85, т. 2 л.д. 52-57). В судебном заседании представитель пояснил, что СанПиН 42-128-4690-88 не содержат запрета на использование заглубленных контейнеров, а у заявителей есть право выбора используемых типов мест сбора и(или) накопления отходов. Необходимость в выдаче разрешений обосновывает исполнением одновременно обязанности органов местного самоуправления организовать процесс организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и обязанности отходообразователей установить емкости для сбора отходов и нести бремя их содержания. Считает, что деятельность управляющих компаний и товариществ собственников жилья по сбору отходов, получивших разрешения, не подлежит лицензированию, а также не относится к сфере земельных отношений. Кроме того, полагает, что оспариваемое Постановление принято в пределах полномочий органа местного самоуправления, установленных п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 2 ст. 12 Федерального закона Российской Федерации от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления).
Третье лицо - Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - УФАС по Пермскому краю) поддерживает позицию заявителей в части требования о признании недействующим п. 2.5.4 Решения Думы N 92 и Постановления администрации г. Перми N 809 по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т. 2 л.д. 149-150). В судебном заседании представитель пояснил, что оспариваемое Решение Думы N 92 в части установления в п. 2.5.4. того, что разрешение выдается только отходообразователям, и Постановление администрации г. Перми N 809 ограничивает конкуренцию на рынке оказания услуг по сбору и вывозу ТБО, что недопустимо в силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Прокуратура Пермского края представила заключение, из которого следует, что она полностью поддерживает позицию заявителей. В судебном заседании представитель пояснил, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат п. 1 ст. 34 ЗК РФ, поскольку размещение мест сбора и(или) накопления отходов предполагается осуществлять на не сформированных и не прошедших государственную регистрацию земельных участках, используемым бесплатно; использование такого типа места сбора отходов как заглубленные контейнеры противоречит нормам СанПиН 42-128-4690-88 и п. 3.7.2 Постановления Госстроя России от 27.09.2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда".
Прокуратура г. Перми извещена надлежащим образом, представитель в судебное заседание не направлен, отзыв не представлен. В соответствии с ч. 1 ст. 156 АПК РФ данные обстоятельства не препятствуют рассмотрению дела.
Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства по правилам, предусмотренным ст. 71 АПК РФ, изучив доводы заявлений и отзывов на них, заслушав лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, Решением Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. N 92 внесены изменения в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми, в том числе в Правила обращения с отходами на территории города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 г. N 99 (п. 2 оспариваемого Решения Думы N 92).
Согласно абзацу 3 пункта 2.5.3 Решения Думы N 92 на территории города Перми сбор и накопление ТБО и крупного габаритного мусора (далее - КГМ) производится в местах сбора и(или) накопления отходов, в том числе, тип "А" - в зависимости от фактического объема накопления отходов (в период наибольшего их образования с коэффициентом 1,25) обустраивается заглубленными контейнерами емкостью 5 куб. м или 3 куб. м, а также должно иметь твердое основание и возможность установки двух контейнеров емкостью от 1,1 до 1,3 куб. м с профилированными отверстиями, предназначенными для раздельного (селективного) сбора твердых бытовых отходов.
Согласно пункту 2.5.4 оспариваемого Решения, подпункт 3.1.2 Правил обращения с отходами на территории города Перми изложен в новой редакции, а именно:

"3.1.2. Организация сбора и вывоза отходов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, производится в соответствии с Порядком выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов, установленным администрацией города Перми:
3.1.2.1. разрешение выдается отходообразователю в соответствии с действующим законодательством сроком до 5 лет;
3.1.2.2. основанием для выдачи разрешения является заявление отходообразователя. Разрешение получает отходообразователь, подтвердивший наибольший объем образования отходов на территории обслуживания места сбора и(или) накопления отходов при соблюдении требований, установленных Порядком выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов;
3.1.2.3. на одно место сбора и(или) накопления отходов может быть выдано только одно разрешение".

Пунктом 4 оспариваемого Решения Думы N 92 определено, что Решение вступает в силу с момента официального опубликования, за исключением пункта 2.5.3 настоящего Решения, вступающего в силу с 01.07.2011 г.
Указанное Решение Думы опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 52 от 13.07.2010 г.
Во исполнение абзаца 2 пункта 2.5.4 Решения Думы N 92 Постановлением администрации города Перми от 25.11.2010 г. N 809 утвержден Порядок выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов на территории города Перми.
Данное Постановление опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 91 от 30.11.2010 г.
Заявители полагая, что абзац 3 п. 2.5.3 и п. 2.5.4 Решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. N 92 "О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми" и Постановление администрации города Перми от 25.11.2010 г. N 809 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов на территории города Перми" не соответствуют нормам федерального законодательства, нарушают права и законные интересы организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании указанных нормативных правовых актов в названной части недействующими.
Суд считает, что рассмотрению по существу заявленных требований подлежит абз. 1, 2 п. 2.5.4. Решения Думы N 92, в остальной части производство по делу подлежит прекращению.
Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) ненормативные акты государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В силу ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица, а также прокурор и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч.ч. 4 и 5 ст. 194 АПК РФ).
Как следует из анализа содержания ст. 2, 7, 48, 78 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, принятые органами местного самоуправления по вопросам местного значения муниципальные правовые акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, а также решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Исходя из правовой позиции, высказанной в п. 9 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции установлено, что оспариваемыми заявителями положениями относятся к правовым нормам (правилам поведения). Данные положения обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, их действие не ограничено во времени, они регулируют отношения, связанные с обращением с отходами на территории города Перми.
В этой связи оспариваемые заявителями положения являются предметом оспаривания по правилам гл. 23 АПК РФ.
Абзацем 1 п. 2.5.4 Решения Думы N 92 указано на изложение подпункта 3.1.2 Правила обращения с отходами на территории города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 г. N 99 в новой редакции.
Абзацем 2 пункта 2.5.4 Решения Думы N 92 определено, что организация сбора и вывоза отходов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, производится в соответствии с Порядком выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов, установленным администрацией города Перми.
Согласно пункту 18 части 1 статьи 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.
В соответствии с подп. 24 п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного самоуправления отнесены организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 17 указанного Закона предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.
Согласно п. 2 ст. 41 Устава города Перми, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 г., Дума принимает общеобязательные правила по предметам ведения городского самоуправления.
Частью 2 статьи 13 Закона об отходах производства и потребления установлено, что организацию в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Из приведенных положений следует, что полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления или иными опасными веществами закреплены за органами местного самоуправления.
Указанным выше правовыми нормами регулируются вопросы, связанные с организацией сбора и вывоза отходов, что в силу общих положений Закона об отходах производства и потребления, относится, в том числе к предпринимательской деятельности. При этом вывоз, и в определенных случаях сбор ТБО требует получения соответствующей лицензии.
Соответственно данный вопрос относится к подведомственности арбитражного суда согласно ст. 29 АПК РФ.
В то же время из анализа норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления, ЗК РФ, Закона о защите конкуренции, Закона о лицензировании, на предмет которых просят проверить заявители, в том числе указанную выше правовую норму, не следует, что указание представительным органом власти в оспариваемом положении на урегулирование вопроса о разработке порядка об организации сбора и вывоза отходов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, им противоречит.
Согласно ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
При этом в силу ч. 1 ст. 65 АПК РФ заявители должны доказать факт нарушения прав и законных интересов, которые по их мнению, нарушаются оспариваемым нормативным правовым актом.
В нарушение ст. 65 АПК РФ, заявителями не представлено доказательств того, что установление в абз. 2 п. 2.5.4 Решения Думы N 92 порядка принятия администрацией города Перми нормативного правового акта в сфере размещения мест сбора и накопления отходов на территории города, с учетом соблюдения требований законодательства, в том числе законов, на соответствие которым просят проверить заявители, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности.
Исходя из положений ст. 192 АПК РФ для признания недействующим нормативного правового акта, принятого, в частности, органом местного самоуправления, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого нормативного акта закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на заявителя каких-либо обязанностей или создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Данная позиция согласуется с позицией высших судебных инстанций, изложенных в п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда N 8 от 01.07.1006 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Судом не установлено совокупности указанных условий, следовательно, в удовлетворении заявленных требований в части признания недействующим абз. 1, 2 п. 2.5.4 Решения Думы N 92 следует отказать.
В остальной части заявленных требований производство по делу подлежит прекращению.
Так, в части оспаривания абзаца 3 пункта 2.5.3 Решения Думы N 92 производство по делу подлежит прекращению в силу следующего.
Из смысла статей 191 и 195 АПК РФ следует, что в качестве предмета оспаривания в арбитражных судах могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты, влекущие нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, требующие судебного пресечения.
Учитывая, что оспариваемый абзац 3 пункта 2.5.3 Решения N 92, как было указано ранее, вступает в законную силу с 01.07.2011 г., т.е. на момент рассмотрения дела в установленном порядке не введен в действие, производство по делу в указанной части подлежит прекращению.
Судом исследован и отклонен довод заявителей о том, что указанное оспариваемое положение фактически применяется органами местного самоуправления, поскольку не подтвержден материалами дела.
Представленные в материалы дела копии актов установки заглубленных контейнеров и протокола об административном правонарушении, не свидетельствуют о нарушении прав заявителей, поскольку указанные документы составлены в отношении общества, не являющегося стороной по настоящему делу.
Довод заявителей о том, что производство по делу в данной части не может быть прекращено в силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 12.07.2006 г. N 182-О, основан на неверном толковании норм права.
Так, из содержания п. 3.4 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 г. N 182-О следует, что положения п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ во взаимосвязи со ст. 192 и ч. 5 ст. 195 - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего арбитражного процессуального регулирования - предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами.
Случай оспаривания еще не вступившего в законную силу нормативного правового акта в указанном заявителями Определении не рассмотрен. Кроме того, прекращение производства по делу по тому основанию, что оспариваемый нормативный акт на момент рассмотрения дела не введен в действие, не препятствует обращению в суд за защитой и восстановлением нарушенного права после вступления акта в законную силу и не лишает заявителей права на судебную защиту.
При названных обстоятельствах суд пришел к выводу о наличии предусмотренных законодательством оснований для прекращения производства в указанной части.
Кроме того, суд считает, что рассмотрение дела по оспариванию абз. 3 п. 2.5.3, а также абз. 3, 4, 5 п. 2.5.4 Решения Думы N 92, Постановления администрации N 809 является неподведомственным арбитражному суду и подлежит прекращению в силу следующего.
В соответствии с частью 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с Федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
Пунктом 1 части 1 статьи 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, определенной в указанной норме АПК РФ.
В соответствие со ст. 78 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрена возможность рассмотрения арбитражными судами заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов.
Таким образом, в настоящем деле необходимо определить связь предмета спора с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из анализа федерального законодательства и оспариваемых заявителями правовых норм следует, что Пермской городской Думой и администрацией города Перми регулируются вопросы организации сбора и(или) накопления отходов для отходообразователей.
При этом в статье 1 Закона об отходах производства и потребления перечислены основные понятия, к которым относятся в том числе:
отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства;
сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;
накопление отходов - это временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортировки.
При этом из анализа оспариваемых нормативных правовых актов, а также соответствующих правовых норм - Закона об отходах производства и потребления, Постановления Правительства Российской Федерации от 19.02.1997 г. N 155 "Об утверждении правил предоставления услуг по вывозу твердых бытовых отходов", Федерального закона от 30.12.2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" следует, что в данном случае речь идет от отходах потребления, образующихся в результате жизнедеятельности населения, равно как и деятельности хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), не осуществляющих производственную деятельность, являющихся по терминологии бытовыми отходами (непромышленными).
В соответствии с подпунктом 74 пункта 1 статьи 17 Закона о лицензировании подлежит лицензированию деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).
Согласно статье 4.1 Закона об отходах производства и потребления отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности: чрезвычайно опасные (1), высокоопасные (2), умеренно опасные (3), малоопасные (4), практически неопасные (5). Федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 02.12.2002 N 786, твердые коммунальные отходы (отходы из жилищ несортированные, отходы из жилищ крупногабаритные) отнесены к 4 и 5 классам опасности.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, а также пояснений представителей Пермской городской Думы и администрации города Перми следует, что деятельность по сбору и(или) накоплению ТБО - деятельность, в результате которой образуются и накапливаются ТБО, не подлежит лицензированию.
Из содержания названных норм следует, что деятельность по сбору и(или) накоплению отходов в рассматриваемом случае не следует рассматривать в качестве деятельности, непосредственно связанной со сбором и хранением отходов с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения, осуществляемой лицами, для которых такая деятельность является специализированной и лицензируемой в силу ст. 9 Закона об отходах производства и потребления, п.п. 74 п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании.
Кроме того, данный вывод подтверждается Решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 г. N 4 устанавливающим, что отходообразователи - физические и юридические лица (жители, предприятия и организации всех форм собственности), в процессе деятельности которых образуются отходы, а также Постановлением администрации города Перми от 10.03.2010 г. N 109 "Об утверждении концепции администрации города Перми по санитарной очистке территории города Перми от твердых бытовых отходов".
В рассматриваемом случае, отходообразователи выступают как потребители товаров и услуг.
Соответственно, заявители, являясь управляющими компаниями вправе выступать в данных правоотношениях как организации, в процессе деятельности которых образуются отходы потребления, так и организации, представляющие интересы лиц, пользующиеся жилыми помещениями в многоквартирных домах, либо, являющихся собственниками данных помещений.
При таких обстоятельствах довод заявителей о том, что данный вид деятельности требует лицензирования, подлежит отклонению.
Соответственно судом не установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты затрагивают права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.
Доводы ответчиков относительно того, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в первую очередь с целью урегулирования вопроса о местах размещения по сбору и(или) накоплению ТБО на придомовых территориях многоквартирных домов, земельные участки под которыми не сформированы и в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет по мнению суда необоснованно сужают предмет действия указанных правовых норм, а также не отвечают правовой позиции, изложенной в п. 67 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29.04.2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав".
Указание заявителей на необходимость проверки указанных нормативных правовых актов на предмет соответствия ст. 15 Закона о конкуренции подлежит отклонению, поскольку указанная норма устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействия) в том числе органов местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов. В свою очередь, как указано выше оспариваемые правовые нормы регламентируют взаимоотношения с отходообразователями, чья деятельность не является предпринимательской и не связана с извлечением прибыли.
Кроме того, ЗК РФ, на соответствие которого заявители просят проверить оспариваемые положения нормативных правовых актов, не содержит соответствующих положений, предусматривающих возможность самостоятельного оспаривания нормативных правовых актов в арбитражном суде без установления взаимосвязи с нарушением прав в сфере предпринимательской деятельности.
При рассмотрении заявлений судом также не установлено связи заявленных требований с экономической сферой деятельности.
Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, введенному в действие Постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. N 454-ст объектами классификации в ОКВЭД являются виды экономической деятельности экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (оказанием услуг).
ОКВЭД включает перечень классификационных группировок видов экономической деятельности и их описания (приложение А).
Деятельность по удалению и обработке твердых отходов в действующем Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности находится в разделе "О предоставлении прочих бытовых, социальных и персональных услуг", имеет код 90.00.2.
В эту группу включены следующие виды деятельности: сбор мусора, хлама, отбросов и отходов; сбор и удаление строительного мусора; уничтожение отходов методом сжигания и другими способами: измельчение отходов, свалка на земле или в воде, захоронение или запахивание отходов; обработка или уничтожение отходов, включая очистку загрязненной почвы.
Таким образом, сбор и(или) накопление отходов отходообразователями, т.е. потребителями услуг по утилизации твердых бытовых отходов, не подпадает по понятие экономической деятельности, определенной в ОКВЭД и не относится ни к одной из групп, в нем определенных.
Из названных нормативных положений следует, что оспариваемые нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с организацией сбора и(или) накоплением отходов, не относятся к сфере осуществления ни предпринимательской, ни иной экономической деятельности.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 21.01.2010 г. N 1-П каждый имеет право на рассмотрение его дела компетентным судом. Суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статьи 46 и статьи 47 Конституции Российской Федерации не является законным судом, принятые же в результате рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы.
На основании вышеизложенного, производство по делу в части заявленных требований по абз. 3 п. 2.5.3, абз. 3, 4, 5 п. 2.5.4 Решения Думы N 92 и Постановления администрации N 809 подлежит прекращению.
Уплаченная заявителями государственная пошлина в сумме 4000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета на основании подпункта 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.
В остальной части в связи с отказом в удовлетворении заявленных требований расходы, связанные с уплатой государственной пошлины, относятся на заявителей (ст. 110 АПК РФ).
Учитывая вышеизложенное, руководствуясь ст. 104, 110, 167-170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края
Решил:
Признать абз. 1, 2 п. 2.5.4 Решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. N 92 "О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми" соответствующим ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
В указанной части в удовлетворении заявленных требований Обществу с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта", Обществу с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "СТРЭЖ" отказать.
Производство по делу в части признания недействующими абз. 3 п. 2.5.3, абз. 3, 4, 5 п. 2.5.4 Решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. N 92 "О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в области обращения с отходами на территории города Перми", Постановление администрации города Перми от 25.11.2010 г. N 809 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на размещение мест сбора и(или) накопления отходов на территории города Перми" прекратить.
Возвратить из федерального бюджета государственную пошлину, уплаченную при подаче заявления Обществу с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Мастер комфорта" (Две тысячи) рублей (платежное поручение от 14.02.2011 г. N 124), Обществу с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "СТРЭЖ" (Две тысячи) рублей (платежное поручение от 18.02.2011 г. N 106).
Решение арбитражного суда вступает в законную силу немедленно.
Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.
Информация о деле, времени и месте рассмотрения кассационной жалобы размещена в сети Интернет на соответствующем сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа - fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
Т.И.МЕЩЕРЯКОВА
Судьи
И.В.БАЙДИНА
Е.Б.ЦЫРЕНОВА