Решение от 01.07.2010 г № А50-7692/2010
Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Администрации г. Перми от 24.09.2009 N 640 «О внесении изменений в Постановление администрации города от 15.06.2009 N 334 „Об утверждении перечня абонентов, которым установлены временные условия приема сточных вод в централизованную систему канализации города Перми на 2009 год“»
Резолютивная часть решения объявлена 24 июня 2010 года
Полный текст решения изготовлен 01 июля 2010 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе:
председательствующего А.Н. Саксоновой,
судей Е.Б. Цыреновой, Е.М. Мухитовой
при ведении протокола заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю. рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Новая городская инфраструктура Прикамья" (ООО "НОВОГОР-Прикамья") к Администрации города Перми об оспаривании нормативного правового акта
с участием третьих лиц без самостоятельных требований: Общества с ограниченной ответственностью "Пермский электротехнический завод", Общества с ограниченной ответственностью "Тепло-М", Общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез", Закрытого акционерного общества "Сибур-Химпром", Общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-производственная группа "ИОЛЛА".
В судебном заседании приняли участие представители:
заявителя - Балякина О.В. (доверенность от 10.02.2010, т. 1 л.д. 95),
Администрации г. Перми - Минин Д.А. (доверенность от 14.01.2010),
третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора:
ЗАО "Сибур-Химпром" - Попова Т.А. (доверенность от 18.03.2010),
ООО "Тепло-М" - Шмыкова Т.Н. (доверенность от 01.02.2010),
ООО "ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез" - Денисенков М.В. (доверенность от 30.12.2009 г. N 3223, т.1 л.д. 104).
Представители ООО "Промышленно-производственная группа "ИОЛЛА", извещенного о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом, в судебное заседание не прибыли.
Состав суда в порядке, предусмотренном ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изменен. Судья Виноградов А.В. в связи с уходом в ежегодный оплачиваемый отпуск заменен на судью Мухитову Е.М., что подтверждено распоряжением о замене судьи от 24.06.2010. Судом объявлено о рассмотрении дела сначала, о чем указано в протоколе судебного заседания от 24.06.2010.
ООО "НОВОГОР-Прикамье" обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании недействующим Постановления Администрации г. Перми от 24.09.2009 N 640 "О внесении изменений в Постановление администрации города от 15.06.2009 N 334 "Об утверждении перечня абонентов, которым установлены временные условия приема сточных вод в централизованную систему канализации города Перми на 2009 год".
В соответствии с уточненным заявлением ООО "НОВОГОР-Прикамье" просит проверить оспариваемое Постановление на соответствие п. 1 ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 3 ст. 9 Устава города Перми. Считает, что поскольку Постановление опубликовано 02.10.2009 г., то и вступает в силу оно именно с этой даты и не может быть распространено на отношения, возникшие за 9 месяцев до его принятия. Оспариваемое Постановление заявитель относит к нормативным актам и настаивает на рассмотрении дела по правилам гл. 23 АПК РФ.
Администрация с заявленными требованиями не согласна по основаниям, изложенным в письменном отзыве. В судебных заседаниях представитель пояснил, что оспариваемое Постановление является ненормативным актом, носит распорядительный характер, устанавливает перечень конкретных абонентов, которые в определенном периоде применяют временные условия приема сточных вод (далее по тексту - ВУП). Кроме того, оспариваемым Постановлением не могут быть нарушены права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, поскольку ВУП устанавливаются постановлением главы администрации города на основании решения специально созданной комиссии, в состав которой, в том числе включены и представители ООО "НОВОГОР-Прикамье". Комиссией было установлено выполнение абонентами плана природоохранных мероприятий за отчетный год и наличие соответствующего плана на текущий год, порядок вступления в действие оспариваемого Постановления предусмотрен в самом акте, что соответствует Уставу города Перми. Просит в удовлетворении требований отказать.
Третьи лица - ООО "ЛУКОЙЛ-Пермнефтеоргсинтез", ЗАО "Сибур-Химпром" с доводами, изложенными в заявлении не согласны, в материалы дела направлены отзывы. Считают, что оспариваемый акт принят в соответствии с действующим законодательством и в пределах предоставленных администрации города полномочий. Согласны с позицией Администрации города о том, что оспариваемое Постановление не может быть квалифицировано как нормативный правовой акт, поскольку им затрагиваются права конкретных организаций - абонентов, для которых установлены ВУП, акт не рассчитан на неоднократное применение. Учитывая, что оспаривание ненормативных актов осуществляется по правилам гл. 24 АПК РФ, полагают, что заявителем пропущен срок подачи заявления (п. 4 ст. 198 АПК РФ). Нарушений прав в связи с изданием оспариваемого Постановления заявителем не доказано.
Третье лицо - ООО "Тепло-М" с заявлением не согласно по мотивам письменного отзыва, ссылаясь на законность оспариваемого акта, принятого в соответствии с Правилами приема сточных вод, утвержденными решением Пермской городской Думы от 24.12.2002 N 128, на основании протокола комиссии по установлению ВУП от 30.01.2009 N 7. Комиссией было принято решение о продлении ВУП ряду организаций. Заявитель был осведомлен и участвовал в принятии решения об установлении ВУП, права заявителя в сфере экономической деятельности не нарушены, в удовлетворении требований просит отказать.
Третьим лицом - ООО "Помышленно-производственная группа ИОЛЛА" отзыв на заявление не представлен.
Изучив материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд Пермского края установил следующее.
15 июня 2009 года администрацией города Перми принято Постановление N 334 "Об утверждении перечня абонентов, которым установлены временные условия приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации города Перми на 2009 год", пунктом 4 которого установлено, что оно вступает в силу с момента подписания и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.04.2009 г. Данное Постановление опубликовано в N 45 "Официального бюллетеня органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 19.06.2009. Пункт 2 указанного Постановления устанавливает срок действия временных условий приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации города Перми (далее по тексту - ВУП) на 2009 год для конкретных абонентов, указанных в приложении к данному Постановлению, с 01.04.2009 и до момента прекращения действия Постановления.
24 сентября 2009 года администрацией города Постановлением N 640 внесены изменения в пункты 2 и 4 Постановления N 334. В связи с внесением изменений:
- для абонентов, указанных в подпункте 2.1. пункт 2 Постановления N 334 сроки действия ВУП на 2009 год установлены с 01.01.2009, а для абонентов, указанных в подпункте 2.2. пункта 2 - с 01.04.2009 до момента прекращения действия постановления;
- пунктом 4 Постановления N 334 установлено, что оно вступает в силу с момента подписания и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.04.2009 г., подпункт 2.1. вступает в действие с момента подписания и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2009 года.
Постановление N 640 от 24.09.2009 опубликовано в N 75 "Официального бюллетеня органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 02.10.2009.
Заявитель, полагая, что Постановление N 640 является нормативным правовым актом и противоречит действующему законодательству, обратился в арбитражный суд в порядке гл. 23 АПК РФ.
Из определений ВАС РФ (от 27 мая 2009 г. N ВАС-5071/09, от 3 марта 2009 г. N ВАС-17582/08, от 29 ноября 2007 г. N 12301/07 и т.д.) следует, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Указанное понятие нормативного акта ранее было сформулировано в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 N 781-II ГД).
Как следует из представленных материалов, Постановление N 640 изменяет четырем абонентам сроки действия для них временных условий приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации города Перми на 2009 год, установленных ранее Постановлением администрации города Перми N 334 от 15.06.2009, для семи абонентов. Таким образом, оспариваемый акт адресован конкретным лицам - ООО "Пермский электротехнический завод", ООО "Тепло-М", ООО "Лукойл-ПНОС", ЗАО "Сибур-Химпром", не являющимися заявителями по настоящему делу.
Таким образом, Постановление N 640 не устанавливает правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц.
В соответствии с "Правилами приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации г. Перми", утвержденными решением Пермской городской Думы от 24.12.2002 N 128, для абонентов, выполняющих планы природоохранных мероприятий, направленных на поэтапное сокращение сброса сточных вод и загрязняющих веществ в систему канализации, постановлением главы Администрации могут устанавливаться временные условия приема сточных вод.
Для установления ВУП абонент представляет до 20 января планы природоохранных мероприятий. ВУП и перечень абонентов, которым устанавливаются ВУП на планируемый период, определяются Комиссией до 15 февраля с приглашением на заседание Комиссии абонентов, подавших заявки об установлении ВУП. В исключительных случаях по решению Комиссии данные сроки могут быть изменены. Сроки действия установленных ВУП для каждого конкретного абонента определяются постановлением главы Администрации на основании решения Комиссии.
Из протокола комиссии по установлению временных условий приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации города Перми от 30.01.2009 N 7 следует, что решением данной комиссии ВУП на 1 квартал 2009 года были установлены для всех указанных выше абонентов. В состав комиссии входили также и представители ООО "НОВОГОР-Прикамье", проголосовавшие за установление ВУП (т. 2 л.д. 28).
Из приведенных норм следует, что ВУП устанавливаются администрацией конкретным абонентам на текущий период по итогам рассмотрения выполненных планов мероприятий природоохранных мероприятий за истекший период.
Поскольку оспариваемое Постановление адресовано конкретным организациям, представляет собой по сути установление им льготного норматива и не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, что является обязательным признаком нормативного правового акта, поэтому не может рассматриваться в качестве такового.
Таким образом, оспариваемое Постановление не отвечает критериям, позволяющим признать его в качестве нормативного правового акта. В данном случае Администрацией принят распорядительный документ, являющийся результатом не нормотворческой деятельности, а результатом нормоприменительной деятельности.
Сам по себе факт принятия постановления администрацией города и его опубликование не придает ему статуса нормативного правового акта.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что Постановление Администрации города Перми от 15.06.2009 N 334 нормативным правовым актом не является, поскольку не содержит правовых норм, обязательных для применения неопределенным кругом лиц, затрагивает права конкретных организаций - абонентов, для которых установлены ВУП, не рассчитан на неоднократное применение (ВУП устанавливаются ежегодно), и не действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, поскольку отмена ВУП для указанных в Постановлении абонентов влечет также и прекращение действия самого Постановления.
Поскольку заявитель настаивает на рассмотрении спора по правилам гл. 23 АПК РФ "Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов", то в удовлетворении требований следует отказать.
Кроме того, нарушений прав в связи с изданием оспариваемого Постановления заявителем не доказано.
Перечень абонентов, которым установлены ВУП, а также наличие правовых оснований для применения ими ВУП, заявителем не оспариваются.
Издание постановлений N 640 от 24.09.2009 и N 334 от 15.06.2009 более поздней датой не изменяет фактических обстоятельств и не исключает правовых оснований для установления ВУП, что было установлено специальной комиссией, в составе которой были представители заявителя.
В судебном заседании представителем заявителя не дано пояснений о том, каким образом заявитель применяет оспариваемый акт администрации, заявитель ограничился ссылкой на его обязанность учитывать ВУП.
Однако обязанность заявителя учитывать ВУП установлена иными правовыми актами, в том числе нормативными актами по определению Порядка начисления платы за превышение сбросов (Правила приема сточных вод, утв. решением Пермской городской Думы N 128 от 24.12.2002, Указ губернатора Пермской области N 167 от 29.08.2003).
Довод заявителя об отсутствии полномочий у органа, принявшего оспариваемое Постановление, судом отклонен в силу прямого указания "Правилами приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации г. Перми", утвержденными решением Пермской городской Думы от 24.12.2002 N 128, на установление ВУП именно администрацией города.
В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Согласно пункту 3 статьи 9 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 года нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также иные нормативные правовые акты подлежат обязательному официальному опубликованию не позднее десяти дней со дня подписания, если законодательством не установлен иной срок, и вступают в силу только после такого опубликования.
Поскольку приведенные положения распространяются на порядок вступления в силу только нормативных правовых актов, а суд пришел к выводу о ненормативном характере Постановления N 640, то данный оспариваемый акт не может быть проверен на соответствие указанным нормам.
Кроме того, несмотря на отсутствие необходимости публикации указанного правового акта, оспариваемый акт опубликован Администрацией, в связи с чем не могут быть применены предусмотренные п. 3 ст. 9 Устава города последствия его не опубликования, о чем ошибочно утверждает заявитель.
При отмеченных обстоятельствах правовых оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.
Согласно ст. 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины отнесены на заявителя.
Руководствуясь ст. 110, 167-170, 176, 195 АПК РФ Арбитражный суд Пермского края
Решил:
В удовлетворении требований отказать.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
А.Н.САКСОНОВА
Судьи
Е.М.МУХИТОВА
Е.Б.ЦЫРЕНОВА