Решение от 18.06.2010 г № А50-3592/2010
Самостоятельное исключение заявителем положения о графике планового контроля хозяйствующим субъектом не является основанием для признания недействительными оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, поскольку на момент их вынесения эти ненормативные правовые акты соответствовали законодательству
Резолютивная часть объявлена 17.06.2010.
В полном объеме решение изготовлено 18.06.2010.
Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Байдиной И.В.,
при ведении протокола судебного заседания судьей, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Пермской городской Думы к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации г. Перми, управления по экологии и природопользованию администрации г. Перми, ООО "Диана-2000" и ООО "Новая городская инфраструктура Прикамья"
об оспаривании в части решения и предписания от 13.11.2009 по делу N 622-09-а
При участии:
от заявителя: Фадеев В.А. по доверенности от 19.03.2009 (т. 1, л.д. 24), предъявлено служебное удостоверение.
от заинтересованного лица: Николаева Е.Н. по доверенности от 11.01.2010 (т. 1, л.д. 38), предъявлено служебное удостоверение.
от третьих лиц:
Администрация г. Перми: неявка;
управление по экологии и природопользованию администрации г. Перми: неявка;
ООО "Диана-2000": неявка
ООО "Новая городская инфраструктура Прикамья": Балякина О.В. по доверенности (т. 2, л.д. 26-39), предъявлен паспорт.
Установил:
Пермская городская Дума обратилась в арбитражный суд с заявлением, с учетом ходатайств от 27.04.2010 (т. 1, л.д. 50) и от 17.05.2010 (т. 2, л.д. 9), удовлетворенных судом, об оспаривании пункта 1 решения от 02.11.2009 в части признания факта нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон "О защите конкуренции"), выразившегося в установлении решением от 24.12.2002 N 128 "Об утверждении "Правил приема сточных вод в централизованную систему коммунальной канализации" (далее по тексту - Решение N 128) дискриминационных условий контроля со стороны хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в сфере локальной монополии, занимающего доминирующее положение на рынке услуг водоотведения и водопотребления с использованием централизованной системы коммунальной канализации г. Перми, в том числе требований к услуге водопотребления, а также требований к хозяйствующим субъектам - потребителям водоотведения, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы (далее по тексту - УФАС по ПК, антимонопольный орган) по делу N 622-09-а.
Пункт 1 предписания оспаривается в той же части, что и пункт 1 решения, а остальные пункты предписания оспариваются в полном объеме.
Оспариваемое решение вынесено по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Диана-2000" (далее по тексту - ООО "Диана-2000") на действия общества с ограниченной ответственностью "Новая городская инфраструктура Прикамья" (далее по тексту - ООО "НОВОГОР-Прикамье").
Заявителем доводы изложены в заявлении (т. 1, л.д. 4-8), пояснениях от 17.05.2010 (т. 2, л.д. 6-7), пояснениях от 08.06.2010 (т. 2, л.д. 43-45), пояснениях от 11.06.2010 (т. 2, л.д. 100-101) и пояснениях от 17.06.2010 (т. 2, л.д. 131-132).
Требования мотивированы тем, что у антимонопольного органа отсутствовали законные основания вынесения в отношении Пермской городской Думы оспариваемых актов. Решение N 128 принято в соответствии со статьей 41 Устава города Перми. Факт нарушения антимонопольного законодательства может быть признан только в действиях органов исполнительной власти, а не представительного органа городского самоуправления, поскольку Пермская городская Дума не совершает каких бы то ни было действий или бездействий в том смысле, как это указано в статье 42 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон "О защите конкуренции"). Текст предписания не отвечает требованиям статьи 41 Закона "О конкуренции", так как не является конкретным как того требует указанная норма.
Антимонопольный орган в удовлетворении заявленных требований просит отказать по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (т. 1, л.д. 28-31), пояснениях к отзыву от 17.05.2010 (т. 2, л.д. 10-25), дополнительных возражениях от 10.06.2010 (т. 2, л.д. 69-80), дополнительной позиции по делу от 11.06.2010 (т. 2, л.д. 102-117) и пояснениях от 17.06.2010 (т. 2, л.д. 133-135).
Администрацией г. Перми позиция изложена в пояснениях (т. 1, л.д. 33-37).
ООО "НОВОГОР-Прикамье" поддерживает позицию заявителя (т. 2, л.д. 46-47 и л.д. 118-120).
ООО "Диана-2000" в письменном виде никакие пояснения не представлялись.
Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы судебного дела, судом первой инстанции установлено следующее.
В УФАС по Пермскому краю 14.08.2009 поступило заявление от ООО "Диана-2000" в котором указано на участившиеся проверки качества сточных вод на предмет содержания загрязняющих веществ путем взятия проб и выпусков системы канализации, проводимые ООО "НОВОГОР-Прикамье" без уведомления абонента. Поскольку проверки проб сточных вод осуществлялись без участия представителей уполномоченных органов, Общество полагает, что ООО "НОВОГОР-Прикамье" нарушены положения Закона "О защите конкуренции" (т. 1, л.д. 51-52).
Приказом от 15.10.2009 N 530-п возбуждено дело N 622-09-а и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1, л.д. 134-135).
По итогам рассмотрения жалобы УФАС по Пермскому краю 02.11.2009 вынесено решение по делу 622-09-а которым признан факт нарушения Пермской городской Думой статьи 15 Закона "О защите конкуренции", выразившийся в установлении Решением N 128 дискриминационных условий контроля со стороны хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность в сфере локальной монополии, занимающего доминирующее положение на рынке услуг водоотведения и водопотребления с использованием централизованной системы коммунальной канализации г. Перми в том числе требований к услуге водопотребления, а также требований к хозяйствующим субъектам - потребителям услуги водоотведения, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (т. 1, л.д. 12-21).
В предписании, выданном во исполнение данного решения, Пермской городской Думе предписано прекратить нарушение статьи 15 Закона "О защите конкуренции" и в рамках имеющихся полномочий принять исчерпывающие меры, направленные на создание равных условий пользования услугой водоотведения и приема сточных вод для всех субъектов - Абонентов Водоканала, исключив возможность злоупотребления Водоканалом правом контроля нормативов сброса загрязняющих веществ в централизованную систему канализации г. Перми, приводящим к ограничению конкуренции путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности отдельными хозяйствующими субъектами и создания при этом преимущественных условий деятельности иным хозяйствующим субъектам, а также злоупотреблению доминирующим положением на рынке услуг водопотребления и водоотведения и нарушению прав и законных интересов субъектов - Абонентов Водоканала (т. 1, л.д. 11).
Не согласившись с указанной выше частью пункта 1 решения и предписания, Пермская городская Дума обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением (т. 1, л.д. 4-8).
Статьей 52 Закона "О защите конкуренции" прямо предусмотрен порядок обжалования решений и предписаний антимонопольного органа в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или арбитражный суд.
Трехмесячный срок для обжалования заявителем не пропущен, поскольку исходящая дата отправки оспариваемого решения приходится на 13.11.2009 (т. 1, л.д. 12), а рассматриваемое заявление поступило в арбитражный суд 12.02.2010 (т. 1, л.д. 4).
Заявителем оспаривается решение, являющееся актом ненормативного характера, а в соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подобные споры подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, судом первой инстанции не усматривается оснований для удовлетворения заявленных требований в связи со следующим.
Согласно статьям 130, 132 Конституции Российской Федерации, подпункту 4 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) и подпункту 4 пункта 1 статьи 8 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом отнесены к вопросам местного значения городского округа, а согласно статье 18 этого же Закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
В соответствии с частью 1.1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения могут определяться и иными актами.
Полномочия органов местного самоуправления в области пользования системами коммунального водоснабжения и канализации регулируются Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167 (далее по тексту - Правила N 167).
Указанные Правила N 167 регулируют договорные отношения организаций водопроводно-канализационного хозяйства с абонентами, использующими воду для производственных и иных небытовых целей,
Пункт 5 Правил N 167 о действии их на всей территории России и обязательности для организаций водопроводно-канализационного хозяйства, а также для всех абонентов независимо от ведомственной принадлежности и организационно-правовой формы соответствует действующему законодательству (решение Верховного Суда Российской Федерации от 08.10.2001 г. ГКПИ2001-1395).
В соответствии с пунктом 1 Правил N 167, "водоотведение" представляет собой технологический процесс, обеспечивающий прием сточных вод абонента с последующей передачей их на очистные сооружения канализации.
Исходя из требований пунктов 58, 70 Правил N 167 и Постановления Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. N 1310, лимиты водопользования и водоотведения абонентам устанавливаются органами местного самоуправления и последние должны соблюдать соответствующие нормативы; плата за отпуск воды и прием сточных в пределах лимитов и нормативов производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, которым установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ определяют порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов (абоненты), предусматривая меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.
Отношения между организацией водопроводно-канализационного хозяйства и Абонентами, в том числе по проведению контрольных мероприятий по проверке качества сбрасываемых сточных вод, урегулированы в главах V и VIII Правил N 167.
Пунктом 10 Правил N 167 установлено, что отношения, не урегулированные названными Правилами, с учетом дополнительных требований, предусматривающих местную специфику и особенности пользования системами водоснабжения и канализации, определяются договором между сторонами в соответствии с общими положениями главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ).
Практически все пункты Правил N 167 (а их насчитывается в общей сложности 94) содержат специальные правила, детализирующие и дополняющие нормы ГК о договоре энергоснабжения применительно к договору на снабжение абонента питьевой водой и прием сточных вод.
Из приведенных выше норм следует, что порядок организации взаимоотношений между Водоканалом и Абонентами в части осуществления контроля за сбросом производственных сточных вод в систему коммунальной канализации являются гражданско-правовыми и относятся к ведению Российской Федерации, а не к ведению органов местного самоуправления.
Порядок отбора проб сточных вод абонента и связанные с этим действия как Водоканала, так и Абонентов, могут регулироваться нормативным правовым актом органа местного самоуправления в части, не противоречащей положениям Правил N 167, и договором между сторонами, заключенным в соответствии с общими положениями главы 30 ГК РФ (пункт 10 Правил N 167).
Пермской городской Думой в 5 разделе Решения N 128 установлен порядок контроля за сбросом производственных сточных вод в систему коммунальной канализации.
Между тем без учета местной специфики в 5 разделе Решения N 128 введены дополнительные обязанности для Абонентов и расширены полномочия Водоканала, что следует из анализа пунктов 5.1, 5.4, 5.5, 5.10, 5.14, 5.16, 5.17, 5.18 и 5.19 Решения N 128 и пунктов 59, 60, 64, 65, 66, 67, 68, 88 и 89 Правил N 167.
Без сомнения 5 раздел Решения N 128 упрощает работу Водоканала (ООО "НОВОГОР-Прикамье") с Абонентами, но Правила N 167 предусматривают учет индивидуальных особенностей только в договорах, заключаемых Абонентом и организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
В соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В пункте 5.1 Решения N 128 было определено, что ежегодный график планового контроля предоставляется Водоканалом на утверждение в Администрацию.
Антимонопольным органом установлено, что в График планового контроля включено только 200 предприятий, осуществляющих деятельность в границах г. Перми (т. 1, л.д. 84-89), тогда как в действительности ООО "НОВОГОР-Прикамье" заключено более 3000 договоров с Абонентами (т. 1, л.д. 15). Услуги бань, душевых и саун в городе оказывает 57 хозяйствующих субъектов, но в график включено только 3 из них, в том числе и ООО "Диана-2000".
Таким образом, контроль со стороны ООО "НОВОГОР-Прикамье" осуществлялся в отношении только части хозяйствующих субъектов. Данное обстоятельство свидетельствует о дискриминационных условиях контроля, поскольку в График планового контроля не были включены все бани и сауны, оказывающие на территории г. Перми услуги, аналогичные услугам ООО "Диана-2000".
Законность вывода антимонопольного органа в части наделения хозяйствующего субъекта полномочиями и функциями органов местного самоуправления муниципального образования г. Пермь в части системного планового контроля по утвержденному должностным лицом Администрации г. Перми Графику планового контроля отдельных хозяйствующих субъектов , содержащегося как в решении, так и в предписании, Пермской городской Думой в судебном порядке не оспаривается, т.к. в пункт 5.1 Решения N 128 другим решением от 26.01.2010 N 9 внесены соответствующие изменения.
Однако самостоятельное исключение заявителем положения о Графике планового контроля не является основанием для признания недействительными оспариваемых решения и предписания, поскольку на момент их вынесения эти ненормативные правовые акты соответствовали Закону.
ВАС РФ в Постановлении Пленума от 30.06.2008 N 30 (п. 11) указал, что, применяя пункт 3 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции", арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со статьей 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Поскольку в пункте 3 части 1 статьи 23 Закона "О защите конкуренции" указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления, в том числе и в отношении Пермской городской Думы.
Неясность в формулировках антимонопольного органа не усматривается, поскольку резолютивная часть решения и предписание есть итог анализа действующего законодательства и Решения N 128, который приведен в мотивировочной части оспариваемого решения.
Государственная пошлина с Пермской городской Думы взысканию не подлежит, т.к. указанному лицу подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации предоставлена льгота при обращении в арбитражные суды.
Руководствуясь ст. 167-170, 176, 181 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края
Решил:
В удовлетворении требований отказать.
Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу.
В соответствии с частью 2 статьи 257 и частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражный суд апелляционной и кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на Интернет-сайтах Семнадцатого арбитражного апелляционного суда www.17aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Судья
И.В.БАЙДИНА