Решение Пермского УФАС России от 07.02.2011 г № Б/Н

В отношении Администрации г. Перми Департамента дорог и транспорта администрации г. Перми

Резолютивная часть решения оглашена "24" января 2011г.
В полном объеме решение изготовлено "07" февраля 2011г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее также - Пермское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя Комиссии <...>
Члены Комиссии: <...>
рассмотрев дело №953-10-а по признакам нарушения Администрацией г. Перми (г. Пермь, ул. Ленина, 23), Департаментом дорог и транспорта администрации г. Перми (г. Перми, ул. Уральская, 108а) части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также – Закон о защите конкуренции),
Установила:
21.09.2010г. В Пермское УФАС России поступило заявление ИП <...> (вх.№15012-10) о нарушении Департаментом дорог и транспорта администрации г. Перми (далее также – Департамент) антимонопольного законодательства при организации транспортного обслуживания населения г. Перми.
В частности в заявлении указано, что 10.09.2010г. ИП <...> обратилась в адрес Департамента с заявками на участие в отборе на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок №№ 40 (ст. Пермь-2 –мк/р-н Нагорный), 66 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Крохалева), 67 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Садовый).
Оценка заявок осуществлялось на заседании комиссии, созданной на основании приказа начальника Департамента №СЭД-12-01-05-1 от 09.07.2010г.
Указанным приказом также были утверждены критерии и правила проведения отбора.
Заседание Комиссии состоялось 11.09.2010г.
13.09.2010г. в Департаменте заявителю сообщили, что по результатам рассмотрения поступивших заявок по маршруту №67 ИП <...> заняла первое место, однако по решению и.о. начальника Департамента договор будет заключен не с ней, а с иным лицом, также направлявшим заявку на участие в отборе по данному маршруту.
15.09.2010г. на сайте администрации г. Перми (далее также – Администрация) была размещена информация о заключении договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №67 с ООО «Пермский экспресс».
В данном случае отказ Департамента, заключить договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №67 с ИП <...> по мнению заявителя является необоснованным препятствием осуществлению деятельности и противоречит ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Представители ИП <...> также пояснили, что ранее определение перевозчиков осуществлялось в порядке, установленном Постановлением администрации г. Перми от 15.07.2009г. №442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми» (далее также – Постановление).
Конкурсы в порядке, установленном Постановлением проводились Департаментом по графику, утвержденному распоряжением Администрации от 29.12.2009г. №262-р «Об утверждении графика проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми и требований к среднему сроку эксплуатации транспортных средств» (далее также – распоряжение №1).
Проведение конкурсов, согласно Постановления, по мнению представителей ИП <...>, отвечало требованиям действующего законодательства РФ и обеспечивало равные возможности заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок всем заинтересованным лицам
Однако, 26.05.2010г. И.о. главы администрации г. Перми было издано распоряжения №90-р «О приостановлении действия распоряжения администрации г. Перми от 29.12.2009г. №262-р «Об утверждении графика проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми и требований к среднему сроку эксплуатации транспортных средств» (далее также – Распоряжение №2).
Издание Администрацией распоряжения №2 фактически наложило «мораторий» на проведение Департаментом конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок, в порядке, установленном Постановлением и позволило Департаменту определять перевозчиков по своим внутренним правилам, и критериям.
Такой порядок определения перевозчиков, по мнению представителей ИП <...> является не конкурентным и противоречит требованиям ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Учитывая изложенное представители ИП <...> просят Комиссию Пермского УФАС России признать факт нарушения Администрацией, Департаментом ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и выдать предписание на устранение допущенного нарушения.
01.11.2010г. в Пермское УФАС России поступило заявление ОАО «Пермэнерготранс» (вх.№14262-10).
В данном заявлении также содержались сведения об ограничении конкуренции при проведении Департаментом вышеуказанного отбора перевозчиков.
В частности в заявлении было указано, что ОАО «Пермэнерготранс» направляло заявку на участие в отборе по маршруту №18 (мк/р-н Садовый – ОАО «Камкабель»).
Согласно протокола№4 заседания Комиссии по результатам отбора по маршруту №18 первое место было присвоено ИП<...>
Однако из анализа приложения №1 к протоколу №4 (параметры оценки заявок) следует, что лучшие условия исполнения договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №18 предложило ОАО «Пермэнерготранс».
Более того, разъясняя обоснованность принятого решения, Департамент направил в адрес ОАО «Пермэнерготранс» письмо, которым указал, что решение Комиссии носят рекомендательный характер. Окончательное решение, с кем из участников заключать договор на осуществление пассажирских перевозок принимается И.о. начальника Департамента.
Учитывая изложенное представители ОАО «Пермэнерготранс» поддержали позицию ИП <...> и также просят Комиссию Пермского УФАС России признать факт нарушения Администрацией г. Перми, Департаментом ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и выдать предписания, направленные на устранение допущенных нарушений.
14.12.2010г. в Пермское УФАС России поступило заявление ИП <...> (вх.№16459-10) о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства при проведении отбора перевозчиков по маршруту №5т (Южная – ул. Адмирала Ушакова).
Рассмотрение заявок по данному маршруту проводилось на заседании комиссии Департамента 26.11.2011г., о чем составлен протокол №6
Согласно, указанного протокола первое место присвоено заявке ИП <...> и заявке ИП <...>, как предложившим относительно равные условия исполнения договоров.
При этом, договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №5т принято решение заключить с ИП <...>, так как его заявка была подана раньше заявки ИП<...>
Между тем, из анализа приложения №1 к протоколу №6 (параметры оценки заявок) следует, что условия исполнения договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту 35т, предложенные ИП <...> лучше условий, предложенных ИП <...>, в частности по критерию «Средний год выпуска транспортных средств».
Следовательно, Департамент обязан был заключить договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №5т именно с ИП <...>
Кроме того, представитель ИП <...> на заседании Комиссии Пермского УФАС России поддержал позицию ИП <...>, ОАО «Пермэнерготранс» и также указал на необходимость отбора перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок в соответствии с Постановлением Администрации г. Перми от 15.07.2009г. №442.
Из анализа письменной и устной позиции представителя Администрации и Департамента следует, что в целях реализации полномочий по проведению торгов на право заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом Департамент в январе, апреле 2010г. проводил открытые конкурсы по правилам и в порядке, предусмотренном Постановлением.
В мае 2010г. Администрацией было издано Распоряжение, которое наложило «мораторий», на проведение конкурсов по правилам, утвержденным Постановлением.
В связи с истечением сроков действия ранее заключенных договоров на осуществление пассажирских перевозок, (в т.ч. по маршрутам №№5т, 18, 40, 66, 67) и необходимостью обеспечения населения г. Перми транспортным обслуживанием, а также невозможностью дальнейшего проведения конкурсов по правилам и в порядке, предусмотренном Постановлением, и.о. начальника Департамента был издан приказ от 09.07.2010г. №СЭД-12-01-05-1 «О создании комиссии по рассмотрению заявок от перевозчиков на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщений» (далее также – Приказ).
Согласно Приказа комиссия оценивает поступившие от перевозчиков заявки по утвержденным данным приказом критериям, и выносит рекомендации руководителю Департамента о заключении договора с перевозчиком, предложившим лучшие условия.
Окончательное решение, с кем из направивших заявки перевозчиков заключить договор на осуществление пассажирских перевозок принимается руководителем Департамента, с учетом мотивированного мнения комиссии.
При этом, представитель Администрации г. Перми, Департамента пояснила, что издание Приказа фактически направлено на решение вопроса местного значения по организации транспортного обслуживания населения.
Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Закон о местном самоуправлении) вопросы местного значения решаются органом местного самоуправления самостоятельно.
Следовательно, по мнению Администрации г. Перми и Департамента орган местного самоуправления вправе самостоятельно решать, каким образом, в каком порядке и по каким правилам привлекать перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
Также представитель Администрации г. Перми, Департамента подтвердила, что именно в порядке утвержденном Приказом были рассмотрены поступившие от ИП <...>, ОАО «Пермэнерготранс», ИП <...> заявки по маршрутам №№ 5т (Южная – ул. Адмирала Ушакова), 18 (мк/р-н Садовый – ОАО «Камкабель»), 40 (ст. Пермь-2 –мк/р-н Нагорный), 66 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Крохалева), 67 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Садовый.
Учитывая изложенное Администрации г. Перми, Департамент просят Комиссию Пермского УФАС России рассмотрение данного дела производством прекратить.
Изучив представленные документы и информацию, выслушав доводы сторон, Комиссия пришла к следующим выводам.
1.07.09.2010г. на сайте www.gorodperm.ru в разделе «Городское хозяйство» Департаментом размещено извещение №6 о приеме заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, в т.ч. по маршрутам №№ 18 (мк/р-н Садовый – ОАО «Камкабель»), 40 (ст. Пермь-2 –мк/р-н Нагорный), 66 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Крохалева), 67 (мк/р-н Парковый – мк/р-н Садовый).
17.11.2010г. на вышеуказанном сайте Департаментом размещено извещение о приеме заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом, перевозка на которых осуществляется в режиме маршрутного такси по маршруту №5т (Южная – ул. Адмирала Ушакова).
08.09.2010г. в Департамент на рассмотрение по маршруту №18 поступила заявка ОАО «Пермэнерготранс».
10.09.2010г. в Департамент поступили на рассмотрение по маршрутам №№ 40, 66, 67 поступили заявки ИП <...>
Также в материалы дела представлены документы, свидетельствующие, что в указанный в извещении от 17.11.2010г. срок в Департамент на рассмотрение по маршруту №5т поступила заявка ИП <...>
Рассмотрение заявок по маршрутам №№ 18, 40, 66, 67 осуществлялось на заседании комиссии 11.09.2010г.
Т.е. на пятый день после размещения извещения о приеме заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок.
Рассмотрение заявок по маршруту №5т осуществлялось 26.11.2010г. на заседаниях комиссии 26.11.2010г.
Т.е. на седьмой день после размещения извещения о приеме заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок.
Комиссия, рассматривающая и оценивающая заявки действовала на основании Приказа от 09.07.2010г. №СЭД-12-01-05-1 «О создании комиссии по рассмотрению заявок от перевозчиков на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщений».
Приложением №1 к Приказу утвержден состав комиссии.
Приложением №2 к Приказу утвержден регламент работы комиссии (далее также – Регламент).
В соответствии с п. 1.2 Регламента комиссия в своей деятельности руководствуется Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами, указами Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативными правовыми актами Пермского края, г. Перми и настоящим регламентом.
Согласно п. 2.2 Регламента к функциям комиссии относится:
- рассмотрение заявок;
- оценка заявок;
- по итогам рассмотрения заявок вынесение рекомендации по рассматриваемому маршруту о заключении договора с перевозчиком, предложившим в заявке лучшие условия для заключения договора на осуществление пассажирских перевозок;
- составление протоколов заседаний комиссии.
Члены комиссии, которые не согласны с решением комиссии, вправе изложить в письменном виде «особое» мнение с занесением его в протокол заседания комиссии (п. 3.7 Регламента).
Решение комиссии носят рекомендательный характер, и после подписания вместе с заявками перевозчиков направляются начальнику департамента дорог и транспорта для принятия решения (п. 3.9 Регламента).
Разделом 5 Регламента установлены критерии оценки заявок.
Такими критериями являются:
- количество оформленных на перевозчика лицензионных карточек на заявленные транспортные средства;
- средний год выпуска транспортных средств;
- удельный вес транспортных средств с низким расположением пола;
- пассажировместимость.
Итоговая оценка заявки формируется комиссией исходя из присвоенных мест по каждому критерию и определения лучших условий, предложенных перевозчиками в заявках (п. 5.4 Регламента).
При этом, в силу п. 5.5 Регламента если в нескольких заявках предложены относительно равные условия, Комиссия принимает решение с учетом особенностей осуществления пассажирских перевозок на конкретном маршруте.
Договор на осуществление пассажирских перевозок заключается после рассмотрения заявок комиссией принятия решения начальником Департамента (п. 7.2 Регламента).
Результаты рассмотрения и оценки комиссией заявок оформлялись протоколами.
Согласно п. 15 протокола №4 заседания комиссии от 11.09.2010г. по маршруту №18, помимо заявки ОАО «Пермэнерготранс» были рассмотрены и оценены заявки еще трех участников (ИП <...>
По результатам рассмотрения и оценки заявок по маршруту №18 комиссия приняла решение присвоить заявке ОАО «Пермэнерготранс» 3 место.
В то же время, из анализа приложения №1 к протоколу №4 (Места заявок по критериям) следует, что из 5 критериев, ОАО «Пермэнерготранс» было присвоено 3 первых, 1 второе и 1 третье место.
Итоговая сумма мест ОАО «Пермэнерготранс» составила 8.
Суммы мест иных участников по данному маршруту выше суммы ОАО «Пермэнерготранс».
Т.е. условия исполнения договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №18, предложенные ОАО «Пермэнерготранс» лучше условий, содержащихся в заявках иных участников по данному маршруту.
На заседании Комиссии Пермского УФАС России представитель Администрации г. Перми, Департамента уточнила, что, заявке ОАО «Пермэнерготранс» было присвоено третье место т.к. у комиссии имелась информация о ненадлежащем исполнении данным перевозчиком условий договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №18 с 18.09.2009г. по 17.09.2010г.
В свою очередь начальник Департамента поддержал решение комиссии, и договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №18 был заключен с ИП <...>
Согласно п. 14 протокола №4 заседания комиссии от 11.09.2010г. по маршруту №67 помимо заявки ИП <...> были рассмотрены и оценены заявки еще двух участников (ИП <...>, ООО «Пермский экспресс»).
По результатам рассмотрения и оценки заявок по маршруту №67 комиссией первое место было присвоено заявке ИП <...>, второе место заявке ИП <...>, третье место заявке ООО «Пермский экспресс».
При этом, в протоколе заседания указано, что в данный момент ИП <...>осуществляет пассажирские перевозки на незаконных автобусных маршрутах №№ 068, М-4, в связи с чем комиссия рекомендует заключить договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №67 с ИП <...>
Между тем, договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №67 заключен Департаментом с ООО «Пермский экспресс».
Как следует из пояснений представителя Администрации, Администрации г. Перми данное решение было принято единолично начальником Департамента.
Из анализа п.п. 19, 20 протокола №4 заседания комиссии от 11.09.2010г. следует, что заявки ИП <...> по маршрутам №№ 40, 66 не рассматривались т.к. в них указаны транспортные средства, указанные в заявке по маршруту №67, по которому рекомендовано заключить договор с ИП <...>
Согласно п. 2 протокола №6 заседания комиссии от 26.11.2010г. по маршруту №5т помимо заявки ИП <...>были рассмотрены и оценены заявки еще трех участников (ИП <...>
По результатам рассмотрения и оценки заявок по маршруту №67 комиссией первое место было присвоено заявке ИП <...>, второе место заявке ИП <...>
При этом, в протоколе заседания указано, что в соответствии с п. 5.5 Регламента, в связи с предложением в заявках ИП <...> относительно равных условий осуществления пассажирских перевозок на маршруте, заключить договор на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршруте №5т с ИП <...> т.к. его заявка подана ранее заявки ИП <...>
Из анализа Приложения №1 к протоколу №6 (Места заявок по критериям) следует, что из 5 критериев и заявке ИП <...> и заявке ИП <...> присвоено 5 первых мест.
В то же время, средний год выпуска транспортных средств (критерий №2) указанных в заявке ИП <...> – 2008, а в заявке ИП <...> – 2008,2.
Т.е. условия исполнения договора на осуществление пассажирских перевозок по критерию «Средний год выпуска транспортных средств» предложенные ИП <...> лучше, условий предложенных ИП <...>
Таким образом, доводы ИП <...> ОАО «Пермэнерготранс» согласно которых привлечение перевозчиков для осуществления пассажирских перевозок осуществлялось Комиссией, Департаментом по неустановленным законом правилам, и зачастую сводилось к принятию единоличного решения начальником Департамента находят свое подтверждение.
2.1 Как пояснила на заседании Комиссии Пермского УФАС России представитель Администрации и Департамента, издание Департаментом Приказа и последующее рассмотрение и оценка заявок на осуществление пассажирских перевозок было направлено на решение вопроса местного значения.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения обладают полномочиями на издание муниципальных правовых актов.
Согласно ч. 4 ст. 7 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Следовательно, издание Приказа не должно приводить к нарушению требований, в т.ч. Гражданского кодекса РФ, Закона о защите конкуренции.
Комиссия Пермского УФАС России отмечает, что рынок оказания услуг пассажирских перевозок автомобильным транспортом на территории г. Перми является конкурентным.
Подтверждением изложенному, служит, в т.ч. количество заявок перевозчиков направленных на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам №№5т, 18, 40, 66, 67.
При этом, согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
В данном случае конкуренция выражается в соперничестве хозяйствующих субъектов (перевозчиков) за право заключить договор на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок г. Перми.
Под соперничеством хозяйствующих субъектов, следует понимать, предложенные перевозчиками условия, на которых они обязуются исполнять указанные договоры.
К таким условиям могут относиться пассажировместимость, год выпуска транспортных средств, опыт водительского состава, количество резервных автобусов, оплата проезда и т.д.
Т.е. для соблюдения требований ст. 15 Закона о защите конкуренции при издании Приказа Департамент обязан был обеспечить равные возможность всем заинтересованным лицам предложить свои условия исполнения договоров на осуществление пассажирских перевозок, а также обязан был рассмотреть поступившие предложения и заключить договор с перевозчиком, предложившим лучшие условия.
Из анализа положений Регламента, следует, что лицо, заинтересованное в заключений договора на осуществление пассажирских перевозок после опубликования соответствующего извещения, должно направить заявку, с условиями исполнения договора, которая в последствии рассматривается комиссией, заранее созданной Департаментом.
В соответствии с ч. 4 ст. 447 Гражданского кодекса РФ выигравшим торги на конкурсе признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
В силу ч. 2 ст. 448 Гражданского кодекса РФ, если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.
Таким образом, процедуры отбора перевозчиков, для заключения договора на осуществление пассажирских перевозок проведенные Департаментом не отвечают принципам торгов.
При этом, в силу ч. 1 ст. 1 Гражданского Кодекса РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений.
В то же время, из материалов дела видно, что требования Гражданского кодекса РФ, а именно ч. 1 ст. 1, ч. 4 ст. 447 при издании Приказа и последующем проведении процедуры рассмотрения и оценки заявок на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок не соблюдены.
В частности, Департаментом не установлен тридцатидневный срок размещения извещения о проведении процедуры торгов.
Кроме того, Приказом установлено, что окончательное решение о признании победителя принималось не комиссией, а единолично, начальником структурного подразделения Администрации, что фактически и происходило.
Как следует из материалов дела, в последствии издание Приказа позволило начальнику Департамента без достаточных законных оснований заключать договоры на осуществление пассажирских перевозок с лицами, предложившими худшие условия исполнения указанного договора, и в то же время отказывать в заключений такого договора лицам, в чьих заявках содержаться лучшие условия.
Подтверждением изложенного служит, в т.ч.:
- заключение 17.09.2010г. договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №67 с ООО «Пермский экспресс», заявке которого по результатам рассмотрения и оценки было присвоено последнее третье место;
- отказ ОАО «Перэнерготранс» в заключений договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №18, в заявке которого содержались лучшие условия исполнения указанного договора;
- отказ ИП <...> в заключений договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту №5т, в заявке которого содержались лучшие условия исполнения указанного договора.
Учитывая вышеизложенное Комиссия Пермского УФАС России приходит к выводу, что издание Департаментом Приказа и последующее проведение процедуры рассмотрения и оценки заявок на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом не соответствует требованиям Гражданского кодекса РФ, п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и приводит или может привести к ограничению, устранению конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории г. Перми.
2.2 Выше указано, что в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросу местного значения городского округа.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч.1 ст. 17 Закона о местном самоуправлении).
29.06.2006г. Пермская городская Дума решением №138 утвердила Положение об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее также - Положение).
В силу п. 4.1 Положения допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми осуществляется на основе торгов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, за исключением случаев, указанных в пункте 4.5 настоящего Положения.
Согласно п. 4.5 Положения допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения торгов возможен в следующих случаях:
если торги признаны несостоявшимися,
если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения торгов,
на временные маршруты.
Форма торгов и порядок их проведения устанавливаются положением, утвержденным постановлением администрации города Перми (п. 4.2 Положения).
Перевозки в режиме маршрутного такси осуществляются по установленным маршрутам регулярных перевозок. Открытие маршрутов регулярных перевозок, предназначенных для выполнения перевозок в режиме маршрутного такси, и допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на данных маршрутах производятся в общем порядке (п. 5.4.3 Положения)
15.07.2009г. Администрацией издано Постановление от 15.07.2009г. №442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми».
Согласно п. 1.6 Постановления организатором конкурса является Департамент.
В силу п. 1.7 Постановления решение о проведении конкурса принимается организатором конкурса в следующих случаях:
- открытие маршрута регулярных перевозок;
- истечение срока действия договора с перевозчиком, осуществляющим пассажирские перевозки по маршруту регулярных перевозок города Перми;
- досрочное расторжение (направление уведомления о досрочном расторжении) договора с перевозчиком, осуществляющим пассажирские перевозки по маршруту регулярных перевозок города Перми;
- признание ранее проведенного конкурса по лоту, включающему данный маршрут, несостоявшимся.
В силу п. 6.1 Постановления Конкурсная документация, утвержденная Организатором конкурса в соответствии с настоящим Порядком и типовой конкурсной документацией, размещается на сайте www.gorodperm.ru в разделе "Городское хозяйство"/"Транспорт" под рубрикой "Конкурс" не позднее чем за 30 календарных дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе.
Также Комиссией Пермского УФАС России установлено, что Постановлением были утверждены:
- порядок работы Конкурсной комиссии (раздел 5 Постановления);
- порядок проведения конкурса (раздел 6 Постановления);
- критерии оценки заявок на участие в конкурсе (раздел 7 Постановления);
- порядок заключение договора (раздел 8 Постановления).
На момент рассмотрения дела №953-10-а данные Положение, Постановление вступили в силу, являются действующими и в судебном порядке не оспорены.
Между тем, в соответствии с п.п. 3.2.15, 3.2.16 Положения о департаменте дорог и транспорта администрации города Перми и о внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 24.06.2008 N 201 (далее также – Положение о Департаменте) к функциям Департамента относится привлечение к транспортному обслуживанию населения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществление организации торгов и проведение конкурсов среди перевозчиков на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, заключение с перевозчиками всех форм собственности договоры на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, ведение реестра перевозчиков.
Для исполнения возложенных функций и задач Начальник Департамента обладает полномочиями по изданию приказов по вопросам организации работы Департамента (5.2.3 Положения о Департаменте).
Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод, что для решения вопроса местного значения по организации транспортного обслуживания населения на Департамент возложены функции по проведению торгов и проведения конкурсов среди перевозчиков не иначе как в соответствии с Положением, по правилам и в порядке установленным Постановлением.
При этом, приказами издаваемыми начальником Департамента, могут регулироваться только вопросы организации работы непосредственно самого Департамента, и не должны касаться неопределенного круга лиц, носить общеобязательный характер, определять порядок и процедуру проведения публичных торгов.
В то же время, Приказом, помимо прочего Департамент утвердил:
- порядок работы комиссии;
- порядок подачи и рассмотрения заявок;
- критерии оценки заявок;
- порядок подписания договоров.
Сопоставление положений Постановления и Приказа позволяет сделать вывод, что фактически издание Приказа подменило собой Постановление, и Департаментом, в отсутствие достаточных законных оснований, были утверждены новые правила и процедура проведения конкурсного отбора на право заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на территории г. Перми.
Следовательно, Департамент на момент окончания сроков действия ранее заключенных договоров на осуществление пассажирских перевозок, в т.ч. по маршрутам №№ 5т, 18, 40, 66, 67 обязан был организовать и провести торги, по правилам и в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ, Законом о защите конкуренции, Положением, Постановлением.
2.3 29.12.2009г. Администрацией издано распоряжение №1.
Согласно утвержденного графика в 2010г. планировалось провести 4 конкурса (в декабре 2009г., в марте 2010г., в июне 2010г., в сентябре 2010г.)
Каждый конкурс включал в себя несколько лотов (маршрутов регулярных перевозок).
Как следует из пояснений представителя Администрации и Департамента в соответствии с указанным графиком Департаментом были проведены конкурсы в декабре 2009г., в марте 2010г.
Комиссия Пермского УФАС России отмечает, что ни Положением, ни Постановлением не предусматривается обязанность Департамента проводить торги в соответствии с утвержденным Администрацией графиком, а на Администрацию не возлагается обязанность такой график разрабатывать и утверждать.
Проведение конкурсов в июне, сентябре 2010г., по мнению Департамента стало невозможным, после издания Администрацией распоряжения от 26.05.2010г. №90-р «О приостановлении действия распоряжения администрации г. Перми от 29.12.2009г. №262-р «Об утверждении графика проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми и требований к среднему сроку эксплуатации транспортных средств».
Между там, в силу п. 1.7 Постановления одним из случаев проведения Департаментом конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок является истечение срока действия договора с перевозчиком, осуществляющим пассажирские перевозки по маршруту регулярных перевозок города Перми.
Следовательно, издание Администрацией распоряжений № 1 (в части утверждения графика проведения конкурсов), № 2 не соответствует требованиям Положения, Постановления и не является, и не может являться достаточным основанием для привлечения перевозчиков к осуществлению пассажирских перевозок автомобильным транспортов в порядке, не предусмотренном Постановлением.
В то же время из фактических обстоятельств дела, устных и письменных пояснений сторон следует, что именно издание Администрацией указанных распоряжений, послужило основанием издания Департаментом Приказа, несоответствующего требованиям действующего законодательства РФ и последующего проведения процедуры рассмотрения и оценки заявок на право заключение договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом, а также заключение договоров в порядке и по правилам не предусмотренным Положением, Постановлением.
Таким образом, издание Администрацией распоряжений № 1 (в части утверждения графика проведения конкурсов), № 2 является нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку привело к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории г. Перми.
На основании вышеизложенного доводы ответчиков по делу о законности и обоснованности издания Администрацией распоряжений № 1 (в части утверждения графика проведения конкурсов), № 2 (в части установления «маратория» на графики), издания Департаментом Приказа и последующего проведения процедуры рассмотрения и оценки заявок на осуществление пассажирских перевозок без учета требований Положения и Постановления, Комиссией Пермского УФАС России отклоняются как не состоятельные.
Довод Департамента о невозможности проведения конкурсов по правилам и в порядке, утвержденном Постановлением в связи с отсутствием графика проведения таких конкурсов Комиссией Пермского УФАС России отклоняется как несоответствующий п. 1.7 Постановления.
Оснований для прекращения рассмотрения дела №953-10-а, предусмотренные ст. 48 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссией Пермского УФАС России не установлены.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать факт нарушения Администрацией г. Перми, требований п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке оказания услуг пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в т.ч. ИП <...>, ОАО «Пермээнерготранс», путем издания:
- распоряжения от 29.12.2009г. №262-р «Об утверждении графика проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми и требований к среднему сроку эксплуатации транспортных средств», в части утверждения графиков проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми;
- распоряжения от 26.05.2010г. №90-р «О приостановлении действия распоряжения администрации г. Перми от 29.12.2009г. №262-р «Об утверждении графика проведения конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми и требований к среднему сроку эксплуатации транспортных средств»,
как несоответствующих требованиям Гражданского кодекса РФ, Решения Пермской городской Думы от 29.06.2006г. №138 «Об утверждении положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми», Постановления Администрации г. Перми от 15.07.2009г. №442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми», что в дальнейшем позволило Департаменту дорог и транспорта администрации г. Перми привлекать хозяйствующих субъектов к осуществлению пассажирских перевозок с нарушением действующего законодательства РФ, и приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории г. Перми.
2.Признать факт нарушения Департамент дорог и транспорта администрации г. Перми п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке оказания услуг пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в т.ч. ИП <...>, ОАО «Пермээнерготранс», путем издания Приказа 09.07.2010г. №СЭД-12-01-05-1 «О создании комиссии по рассмотрению заявок от перевозчиков на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на поселенческих и межмуниципальных маршрутах городского и пригородного сообщений» и последующего проведения процедур рассмотрения, и оценки заявок на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок г. Перми, и заключение договоров без учета требований Гражданского кодекса РФ, Решения Пермской городской Думы от 29.06.2006г. №138 «Об утверждении положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми», Постановления Администрации г. Перми от 15.07.2009г. №442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми», что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории г. Перми.
3.Выдать Администрации г. Перми, Департаменту дорог и транспорта администрации г. Перми предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем отмены, и (или) внесения изменений в указаные правовые акты, обеспечивающее привлечение хозяйствующих субъектов для осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом в соответствии с действующим, в т.ч. антимонопольным законодательством РФ, и совершения действий направленных на обеспечение конкуренции на рынке осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом в границах г. Перми.
4.Рассмотреть вопрос о возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.07.2008г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» в отношении Департамента дорог и транспорта администрации г. Перми, и хозяйствующих субъектов, заключивших договоры на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на регулярных маршрутах г. Перми без проведения торгов, а также вопрос об обращении в Арбитражный суд Пермского края с исковыми заявлениями о признании указанных договоров недействительными.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.